柯德
在当今中国，由于缺乏法制建设，曾几何时，行政调处、领导的平衡和干预以及组织的调解，都曾是解决民间纠纷的重要方式，随着市场经济的发展，这些形成于旧体制的解决争议的方法已无法适应变化了的社会。司法审判制度的改革直接关系到广大涉讼民众的利益，成为司法改革的核心和难点，如何顺着中央提出的司法改革目标建立独立公正的司法审判制度是当前法学界实践派探究的重点，笔者于此认为应从内因出发，首先要重点改革和完善法院的管理体制。人们在谈及法院司法工作时，几乎都不约而同地认为司法不公或司法腐败问题十分严重，对法官队伍已到了非下大气力整治不可的地步，社会各界对司法不公或司法腐败的尖锐批评，也达到了建国以来的空前程度。这种批评，一方面是对司法工作和法官队伍中固有的和长期积累的问题的理性认识，另一方面则更多的包含了对真正落实依法治国基本方略，实现司法公正和社会正义的殷切期盼。然而，许多人把造成司法不公或司法腐败的原因较多的归结到法官素质不高，甚至一些法官品行不端或违法乱纪上，很少看到体制和制度上的缺陷对这一问题的重大影响。如果不提司法改革特别是法院管理体制改革，那么对于司法不公或司法腐败的解决就不能达到预期的效果。目前我国法院的管理体制与世界各国法院管理体制相比，是一种十分独特的体制，这种管理体制在过去有一定的合理性，但以现代法治的角度看则有其弊端，文章分析了这些弊端：（1）司法权地方化；（2）法院内部管理行政化；（3）法官管理体制存在缺陷。由于存在这些弊端，造成了宪法和法律赋予人民法院的地位与其实际履行职责的能力严重脱节，使人民法院缺乏必要的公信力和权威，难以从根本上保证司法公正。要解决司法不公，必须通过司法体制改革，合理配置司法权，对人民法院的领导体制、经费、法官选任制度等进行改革，从制度上保证司法公正，从而实现真正的法治现代化。
（一）法院管理体制改革的原因
法院管理体制改革是司法改革里的一项重要内容，由于司法不公和司法腐败问题在我国当前已成为热点问题。人们在谈及法院司法工作时，几乎不约而同地认为司法不公和司法腐败是十分严重的，对法官队伍已到了非下大气力整治不可的地步。社会各界对司法不公和司法腐败进行了尖锐的批评，并表达了对司法改革特别是法院管理体制改革的迫切希望。然而，许多人把造成司法不公和司法腐败的原因较多的归结到法官素质不高甚至一些法官品行不端和违法乱纪上，这固然是一个很重要的原因，但很大一个因素是我们的法院管理体制存在弊端。虽然这种管理体制在一定程度上符合我们的国情，起过一定的积极作用，但随着经济的发展，这种体制已不能适应社会发展，弊端日益突出，造成了宪法和法律赋予人民法院的地位与其实际履行职责的能力严重脱节，使人民法院缺乏必要的公信力和权威，难以从根本上保证司法公正。法院在管理体制上主要有以下几个方面的弊端：
1.司法权地方化
这里的司法权地方化是指司法权在行使过程中因受到地方政权不同程度制约而偏重保护地方利益的现象，司法的地方保护主义实际上也是自我保护主义。司法权本属于国家主权范畴，在我国，司法权是由主权派生的，因而是统一不可分割的。法院是代表国家行使审判权的职能部门。各级法院在行使司法权时必须严格服从于国家宪法和法律，确保宪法和法律在全国范围内实现一体遵循的效力，即使在联邦制国家如美国、德国等，虽然存在着联邦法院和州法院，但联邦最高法院仍然国家的最高司法机构即最高法院。我国实行单一制的国家结构，司法权更应当强调统一，这是法治的内在要求，也是市场经济的内在要求。而司法权地方化本质上是司法分裂，损害了宪法和法律的权威，破坏法治的统一。司法权的地方化现象根源于我国法院设置以及法院的人事、财政等始终归属于地方政权，随着改革开放后地方权力的扩大和地方利益的增长，地方保护主义发展到严重的程度。许多地方领导把同级法院看做自己的下属部门，对司法横加干涉，甚至以地方政策公然对抗宪法和法律的执行，有的法官将地方保护主义现象概括为立案时一推一抢，审理时一压一让，判决时一偏一仿，执行时一急一缓。由于司法地方化，在司法领域存在着严重的司法分裂现象，一个同样的案子，在不同的地方审判可以出现迥然不同的结果，从而妨碍了司法公正。
2.法院内部管理行政化
这里所指的意思是人民法院对审判工作的组织协调中仍较多的采用等级审批，首长负责的行政工作方式。司法权的行使和行政权的行使在方法有很大的不同，司法权的行使侧重于审判权由每一个法官具体行使，在法律规定的条件下，对案件要独立自主的作出裁判；而司法行政权主要是对法院内部的人财物进行管理的权力，是保障法院的活动正常运转所必须的，司法行政权由法院的院长、副院长、庭长以及有关行政部门的领导享有并行使，侧重于决策“指令性”即行政机关或工作人员行使职权时要服从上级机关或上级上司的命令。根据审判独立或司法独立原则，法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。包含以下两层涵义：（1）法院独立审判，不受其他法院包括上级法院的干涉。（2）法官独立审判，不受其他法官包括上级法官的干涉，其中法官独立居核心和根本地位，对审判独立和司法独立起着决定性和支撑性的作用。可以说，没有法官独立，就没有真正意义上的审判独立或司法独立，正如马克思指出：“法官除了法律就没有上司”法院内部管理的行政化主要表现：法院内部管理中沿用许多行政工作方式，法院内部的所谓的对案件层层审批的制度造成了“审者不判，判者不审”的现象，使审判的环节脱节。法院的院长、庭长对案件作出审批时，并没有依法进行开庭审理，而是听取汇报或书面审理，所以其作出的裁判实际上是行政式的审批，也就是从行政干预了审判活动，由于决策者没有“亲历案件”审理，所做出的判断缺乏客观性和准确性，难免决策失误或造成司法不公。
3.法官管理体制存在缺陷
德沃金指出：“法院就是法律帝国的首都，而法官是帝国的王侯”。法官是世界各国的通用称谓，是国家审判权的执行者，是在国家机构中居于重要地位的司法官员。法官因为伸张正义而被推崇，因为主持公道而被称道，因为惩恶扬善而被褒扬。法官作为司法公正的使者，在民众的观念和企盼中，法官代表着法律，代表着公正。法官是社会正义的守护神，在人民心目中享有崇高的地位和声誉。法官是“法律由精神王国进入现实王国控制社会生活关系的大门，法律借助法官而降临尘世。”对于法官的管理，一方面，要确保其应有的地位和赋予相应的职权。这是实现司法公正的根本保障；另一方面，要从制度上对法官予以必要的约束，防止司法权的滥用和法官的偏私，确保社会公正。
长期以来，我们一直有一个认识上的误区，即中国法官占全国人口的比例属世界最高的国家之一。截至2000年，全国法院工作人员总数达20多万。如将中国法院所具备法官资格的人员都包括在内，这个数字也不会小，而且自1987年至今，我国培养了数目相当可观的法学本科生，然而由于法院干部人事管理权由地方党委掌管，致使在法院干部配备、人员安排上，不能按照法律的规定和上级法院的要求，普遍出现法院需要的人进不来，不需要的人出不去的问题。法官队伍素质与审判工作的需求不相适应。许多法院已成为党委解决后备干部职级待遇和安置复转军人就业的场所。法官中具有法律本科以上文凭的比例偏低，真正能独立办案的仅占30%左右。这种现象在全国各地法院都不同程度存在，以致一些法院领导难以胜任审判工作，一些法官难以驾驭庭审活动，不仅严重影响了审判工作的质量与效果，而且成为实现公正与效率的重大障碍。我国现行法官的管理体制现状：（1）对法官确定行政级别，按行政干部进行管理。长期以来，我国一直沿用国家干部的称谓，形成了以行政级别为中心的法官管理体制，套用行政级别进行管理。从法院的内部结构来讲，司法的行政化表现为法院从院长、副院长、庭长、审判长到普通法官形成了一个等级体系，这种等级体系是按行政官员的阶次加以套用的，行政性的官位甚至成为法官能力与水平的衡量器。法官对上级的依附性为司法不公提供了温床。只要是能和审判的法官的上级挂上钩的，都可以对审判产生影响，独立审判成为空谈。（2）处理案件层层把关，实行首长负责制和请示汇报制度等行政工作方式。司法工作是一项专业性很强的工作，既需要具有深厚的法律专业知识，又需要实行严格的工作责任制，因此，它不应采用行政工作所实行的首长责任制和与之相联系的请示汇报制度。但我国长期以来用行政方式管理法官的司法活动，未赋予法官独立的职权，从而造成了司法工作的混乱状态。例如，法官在审理案件时，由独任法官或合议庭法官进行审理并提出处理意见，然后报庭长审核和院长审批，重大、复杂或疑难的案件由院长提交审判委员会讨论。（3）财政缺乏独立性。在财政方面，法官的办公经费由地方政府供给，法官的工作条件的改善、装备的更新，工资、福利待遇都依赖于地方政府，这样，在现实中造成了地方保护主义、部门保护主义和执行难的现象。在人事方面，法官由同级人大及其常委会和组织部门挑选和管理，院长和审判员由同级人大及其常委会选举和任免。法官的去留和升降全归地方管，其结果是人民法院对地方党委和政府，存在严重的人身和财政依附关系；法官的任免、升降不按《法官法》的规定去做，导致地方法官整体素质不高，依法独立审判难以实现。法官在行使审判权的过程中，不得不看地方领导的脸色行事，依人而不依法。在审理涉及地方利益的案件时，不得不违心保护地方利益，严肃执法成了一句空话。
（二）法院管理体制改革的目标
通过法院管理体制的改革，建立权威型的司法体制。权威型司法体制表征这样一种事实：较之现行司法体制，它更能够抵御外界干扰，对权利义务纠纷进行自主性判断并做出裁决，获得社会成员对该体制更为广泛的认同、信任，提高司法体制对社会成员的理性预期作用。它既是一种自我保护（排除外界因素对司法过程的渗透、干预）；又是一种自我约束（防止司法权对其他国家权力的干预）。也就是法院能够独立行使宪法赋予的“司法审判权”，法院对权利义务纠纷的解决在国家权力体系中享有最终权威地位。司法权必须由司法机关统一行使，以司法机关的最终司法权威地位实现对法律权威的维护。从而达到维护司法公正的真正目标。