书城社会科学城市老龄社会政策的演进及挑战
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第16章 老龄化城市的养老政策(6)

这种做法具有诸多益处:首先,这种方式可以有效调节社区的服务者不足的问题;其次,可以减弱甚至消除健康老人因退休而产生的失落感、自卑感和孤独感,使他们重新感到自己仍然是一个有用之人,树立起生活的信心,适度的忙碌也使他们的生活更为充实;第三,对低龄老人而言,培训、服务的过程也是他们为自己今后健康的生活而掌握必备知识的过程;第四,由于同为老年人,因此服务者与被服务对象之间有着更多的共同心理感受、体验和语言,他们更善于设身处地地为被服务对象着想,易于与被服务对象进行沟通,从而有助于服务质量的效果的提升。

除了,加强社区养老服务的承载能力,还要拓宽社区养老服务内容。在做好基本养老保障的同时,社区养老服务的内容也在不断拓展中。当前针对不同年龄不同类型的老年人群,社区也在力图提供不同层次不同内容的个性化服务项目。

对于低龄老人、空巢老人,及部分刚退休的健康老人,为他们提供有偿的上门家政服务项目。并鼓励、提倡、组织、支持低龄健康老人在自愿、量力而为的前提下,参与到社区养老服务体系中来,一方面发挥余热,为社区建设出力;另一方面丰富自己的退休生活,让自己的人生更为充实和有价值。

对于生活基本能够自理但又需要照料的高龄老人,采取日托所、康复站等形式为其服务。在这些机构,老人既能接受照料和康复服务,又能参加丰富多彩的文化娱乐活动。

对于生活无法自理并且缺少家人照顾的高龄老人,为他们提供机构养老的服务,让他们在机构中得到最完善的照顾。

对于独居老人、残疾老人等特殊的老年群体,按照社会救助和互助的原则,为他们提供个性化的一对一服务。

除了有针对性的个性服务外,居家养老的服务也将从目前的求助、送餐、购物等日常生活照料,逐步扩展到送医送药、陪病陪床。今后,还将开展同老人聊天、咨询等精神服务。符合条件的老人,可向街道(镇)居家养老服务中心提出补贴申请,从而得到一定的居家养老的服务券,用以购买养老服务。

二、拓宽社区养老服务途径

政府部门在继续加大对社区老年服务事业投入的同时,也在探索开放社区的新途径,让更多的社团组织和自治组织介入社区,在社区事务中发挥积极的重要作用,改变以往由政府部门包揽一切的局面,形成多种力量和多种组织并存的社区新格局,通过多元互动和相互竞争,推动社区养老事业的发展。政府在开设各类福利性老年服务性机构的同时,也在鼓励各社团组织和私人组织开设以非盈利为目的的老年服务机构,如日间托老所、老年综合服务站、老年活动中心、老年膳食服务所、老年家政服务所等,通过政府和社会补贴与自主,通过相互竞争,保证机构的运行效率。如,在开展老年人助餐服务时,就可引入社区内餐饮单位、社区内学校和单位食堂等为老年人提供就餐与送餐服务,通过适度补贴,既可降低运营成本,又可满足低收入老年人的需求。

以上海市罗山市民会馆为例,它是由浦东新区社会发展局、浦东新区社会发展基金会、上海基督教青年会和罗山街道办事处共同创建,上海基督教青年会受托管理的一个集社区服务、社区教育、社区文化为一体的社区福利服务机构。社团管理是罗山会馆的核心部分,实行社团管理的一个根本目的是探索社会福利服务社会化的途径,此外也希望富有社会公益服务经验的社团为社区服务带来新的理念和举措。罗山市民会馆倡导“以人为本”服务精神,开设了敬老院和市民休闲活动中心,并设有教育、青少年活动、为自闭症儿童服务等项目。透过多元化服务,使市民共同关注社区问题,形成了一种健康的文化氛围,推动邻里互助、提升参与社区意识,全力推进社区精神文明建设。

三、创建合意的养老新格局

在中国,保障制度正处在逐步完善的阶段,养老金也只能解决城市老人的晚年生存问题,至于提高老年生活质量仍需努力。另外,我国的经济发展水平较之于发达国家而言,尚处于落后局面,西方国家进入老年社会时人均国内生产总值已到4000美元,而我国却以人均国内生产总值1000美元的水平来迎接老龄社会的到来,所以完全由社会养老是不现实的。家庭养老可以说是目前为止仍需维持的一种保障模式,更何况,中国长期以来有着尊老养老历史传统和亲情观念的影响,家庭在对老人精神安慰方面仍发挥着不可替代的功能。比如,上海在十一五(2006—2010年)期间,提出了“9073”的养老格局,即90%老人由家庭照顾,在社区养老;7%老人家庭照顾有困难,由社区提供居家养老服务;另外3%的老人可能是重病或长期卧床的,需要机构来提供专业的照顾,探索适合市情民意的养老新格局,促使养老由补缺型向适度普惠型过渡。

1.赋闲型养老模式

这一模式是由政府搭建平台,充分发挥老年协会、社区文化活动中心作用,组织各种社团和文体团队,开展群众文艺体育活动,丰富老年闲暇生活,文化养老,以小成本引发大社会效应,帮助离土老人适应城市生活方式,安享晚年。适合的老人和社区是:征地安置农民老人居多的社区,这些老人大多低龄、离土、不具备较强就业技能而赋闲在家;养老保险问题已解决,社会保障基本完善,但对城市生活尚不能完全适应,亟待解决在城市化过程中离土老人如何市民化的问题。这一模式的瓶颈在于:从业人员专业素质不高,社区专业化服务水平有待提升;生活配套设施相对不足,医疗资源匮乏,药品提供品种不多,医保卡通用问题、交通优待卡使用线路延伸问题有待解决。

2.互助型养老模式

这一模式是由街道以邻里守望工程,门铃工程,爱心助餐工程等各项实事工程为抓手,以老年协会、独居老人联谊会等民间团体为主体,以邻里关爱站、模拟家庭、祖孙乐、百名学子关爱百名老人等各种形式,树立社区养老品牌,盘活资源,打造紧凑型社区生活方式的社区养老新模式。适合的老人和社区是:老龄化程度严重、独居、空巢老人、低保老人多的社区。这些社区建立时间长,有较强的凝聚力;居民熟识,有半世纪的邻里情缘;但公建设施配套不足、空间紧凑,发展有所局限,城市化进程相对稳定。这一模式的瓶颈在于:民间社团注册管理制度阻碍其进一步推进发展;专业从业人员待遇偏低,招聘困难;低龄老年志愿者为老服务时间储蓄,跨社区通兑困难。亟待挖掘、整合社区用地资源,建设多功能综合性老年中心,发挥示范辐射作用。

3.项目制合作型养老模式

这一模式是政府通过项目制,向民非组织购买服务,以爱心餐桌、车轮食堂、聊天俱乐部等老年人衣食住行的“民心工程”和“六助”服务,形成关爱网络化、服务人性化、设施完善化、功能多样化、参与最大化的较为成熟的养老服务模式体系。适合的社区老人和社区是:老年群体年龄、文化、经济、职业结构多样化,需求多元化。社区发展相对成熟,社区养老服务硬件建设与软件建设有一定基础,辖区内机构床位供给相对不足。这一模式的瓶颈在于:独居老人、空巢家庭等急需照顾的人群逐年扩大,未来服务需求增加如何满足为老工作者的社会保障、福利待遇标准尚未统一化管理,日常工作依赖浦东福企所和街道政府的财政补助收入的为老服务民间非赢利组织机构的非盈利税收问题。

4.公司经营型养老模式

这一模式是采用公司化经营方式,运用台湾地区、美国养老社区的先进理念,对于低龄老人,提供以休闲生活为目的的养老服务,包括异地旅游养老服务等,对于高龄老人,提供以医疗服务为目的的养老服务,包括长期照料服务等,并与附近大专院校等社会资源相联合,吸引学生做义工服务于老人,既帮助了贫困学生,又形成了多层次、专业化,与国外社区养老模式相接轨的高端社区养老模式。适合的老人和社区是:机构与社区融于一体,社区内主要居住人口为老年人,这些老人具有一定经济能力,人群层次高,养老需求丰富,需要专业化服务,追求高品质养老生活。

5.以房养老

“以房养老”又被称为“住房反向抵押贷款”或“倒按揭”,兴起于上世纪80年代,是指老人将自己的产权房抵押给金融机构,以定期取得一定数额养老金或接受老年公寓服务的一种养老方式。北京市民政局在发布“十二五”时期老龄事业发展规划时,首次提出了“以房养老”的概念,鼓励商业保险企业、商业银行或住房公积金管理部门开展“以房养老”的试点业务。规划提出,鼓励商业保险企业、商业银行或住房公积金管理部门建立公益性中介机构,开展“以房养老”的试点业务。同时,也鼓励发展商业性老年保险,支持商业保险企业开发推广老年人意外伤害保险产品,并采取政府引导、个人交费、企业让利相结合的方式,试点探索建立长期照料护理保险。根据此规划内容,中信银行在北京等城市正在进行该项工作的试点。据媒体报道,中信银行推出了针对中老年人的专属借记卡“信福年华”,并宣布在国内,凡年满55周岁的中老年人或年满18岁的法定赡养人以房产作为抵押,就可向银行申请贷款用于养老,不过目前该项业务总体业务量不太大。据了解,老人把房屋抵押给金融机构后,中信银行将根据所抵押房产的价值和合理的养老资金确定贷款金额,累计贷款额最高不超过所抵押住房评估值的60%,且每月支付的养老金不超过2万元。借款人只需按月偿还利息或部分本金,贷款到期后再一次性偿还剩余本金。如果到期后不能偿还本金,将以所抵押房产处置后资金偿还银行贷款。不过该项业务申请的门槛较高,办理该业务的申请者至少须有两套以上住房,贷款期限最长不超过10年,贷款也必须用于养老。

6.异地养老

“异地养老”是鼓励老年人到周边地区养老的一种方式。2010年,民盟上海市委完成了一份关于上海应对老龄化人口挑战的调研课题,调研显示,上海中心城区除杨浦区外,其余8区60岁及以上老年人口比例均超过20%。2030年,上海的老年人口比重预计将达到39%左右,整个城市正面临沉重的养老压力。民盟上海市委认为,目前,长三角城际交通建设和以上海为中心的1—2小时快速交通圈逐步形成,上海老年人到周边城市养老的条件日益成熟。2011年两会期间,民盟上海市委向上海市政协递交提案,建议实施周边养老优惠政策,给异地养老者发放通勤补贴,实现医保通兑机制。在提案中,民盟上海市委建议可对异地养老的人员给予适当的政策倾斜或补贴,如可以出台政策鼓励老年人到周边养老,包括建立医疗保障的异地通兑结算机制,对到周边地区养老的老年人由政府给予一定的交通补贴,将70岁以上老人所能享受的公交优惠政策延伸到长三角范围内。虽然,目前试点的“以房养老”或者讨论中的“异地养老”方式还存在着很多的争议与问题,比如房屋70年产权、周边地区老年人服务设施配套建设等问题,但在国外,这些模式在解决养老方面确实取得了很好的成效。各大城市相关人员也正在对“以房养老”和“异地养老”此类新型的养老模式进行论证研究,通过试点以理清其发展的一些问题,同时也考虑研究一些针对企业的鼓励措施。

这一模式的瓶颈在于:在社区运作过程中,政府如何引导与监管,以保障社区内老年人的利益;在机构化社区附近如何完善社会配套设施,如社区医院等;老年人长期照顾护理保险的建立;社区在运作过程中,推广困难,只能为小众高端老年人服务;能否探索以房养老、异地养老等政策链接,使更多的老人享受到机构化老年社区的高品质服务。