——基于上海建桥学院的个案分析
引言
所谓民办高校的法人治理结构 ，是指民办高校作为独立的法人实体 ，在举办者 （出资人）、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构 ，以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡关系和配套机制 （如决策、指挥、执行、激励、约束和监督机制 ）等游戏规则构成的有机整体。在这种组织结构中 ，不同机构依据不同的职权 ，各司其职、各负其责、相互配合与制衡 ，以保障学校的正常决策和管理秩序。通过这一结构 ，出资人将自己的资产交由理 （董 ）事会托管经营。学校理 （董 ）事会是学校的最高决策机构 ，作为拥有治理权的常设机关 ，全权负责学校的经营活动 ，拥有对学校法人财产的支配权 ，对学校校长的聘用、奖惩以及解雇权 ；校长受聘于理 （董 ）事会 ，作为理 （董 ）事会意志的执行者 ，在其授权范围内管理学校。
构建完善的法人治理结构是民办高校建立现代大学制度的必然要求 ，也是其从自然人治理转向法人治理 ，确保公益性 ，实现可持续发展的根本保障。由于民办高校多利益主体的特性以及民办高校的举办者并非完全追求单纯的剩余索取权 ，因此 ，民办高校的法人治理结构既不同于企业法人治理结构 ，也不同于公办高校的法人治理结构。我国《民办教育促进法》规定 ，民办学校应当设立理事会、董事会或者其他形式的决策机构 ，民办学校应该实行董 （理 ）事会领导下的校长负责制 ，董事会对学校发展的各项重大事项具有决策权 ，校长负责执行董 （理 ）事会的决策。能否坚持并完善这一法人治理制度 ，不仅关系到民办高校能否进行科学决策和有效管理 ，也关系到其能否健康运行和长远发展。本文试图从实践角度 ，对上海建桥学院在法人治理结构构建中的具体做法进行全面阐述 ，并从个案出发 ，对当前我国民办高校法人治理制度建设的关键环节及存在问题进行理性思考 ，结合实际 ，提出完善民办高校法人治理结构的对策建议。
一、实践探索
作为目前全国仅有的 26所具有本科学历授予权的民办高校之一 ，上海建桥学院 （以下简称 “学院 ”）从 2000年初成立开始 ，就同步建立了董事会 ，制订了学院章程及董事会章程 ，并相继成立了党委、工会和 “教代会 ”等组织。按照有关法律法规的规定 ，结合自身实际 ，学院在构建法人治理结构时 ，将重点放在建立健全董事会制度上 ，并着力于理顺内部各种权力主体之间的关系。
（一 ）合理安排董事会成员构成
学院董事会现设董事 11名 ，其中举办方代表 4名 ，占36. 3% ；学院党政领导 3名 ，占27. 3% ，学院中高层管理人员 3名 （其中 1人因工作变动辞去董事职务 ，尚待增补 ），占27. 3% ；教职工代表 1名 ，占9. 1%。董事会人员构成完全符合民办教育促进法的要求 ，同时比例比较均衡 ，既体现了各方面的代表性 ，也从制度上杜绝了 “一股独大 ”的问题 ，保证了决策的民主性。从学历、职称结构看 ，在学院现有董事中 ， 8名具有本科以上学历 ， 6人具有副高级以上职称 ，而且在 10名现任董事中 ，有 6位有过五年以上的高等教育教学或管理经验 ，其中 2位以前曾担任过公办高校的校长、副校长职务 ，因此董事会人员整体素质相对较高。
（二 ）明确界定董事会与院长的职责范围
学院实行董事会领导下的院长全面负责制。董事会的职权范围包括聘任和解聘院长、副院长 ，修改学院章程 ，审定学院规章制度 ，制定学院发展规划、批准年度工作计划 ，审核学院预算、决算等十个方面。在实际工作中 ，学院董事会除了直接组织和参与学校重大决策活动外 ，重点在于做好四项工作 ，即加强校长班子建设、筹集办学经费、搞好基本建设和提供后勤保障。在内部治理方面 ，院长全权负责学院的教育教学和行政管理工作 ，其主要职责包括负责学院日常管理工作、组织教育教学和科学研究活动、提名推荐副院长人选、聘任和解聘学院工作人员并独立实行考核奖惩、执行经董事会批准的预算方案等八个方面。在日常工作中 ，院长在学院行政管理、教育教学组织、用人和资金使用等方面 ，均具有充分的自主权和独立性。
（三 ）建立健全董事会会议制度及议事规则
学院董事会每学年召开两次会议 ，一般在每个学期初召开 ，会议主要任务有审议院长行政工作报告、审议财务预 （决 ）算报告、决定学院重大事项等内容。每次董事会会议召开前 ，秘书处都事先将会议议程、院长工作报告、财务预算或决算报告以及拟提交董事会审议的重大事项等文稿 ，递交给各位董事预审。每次会议不仅有完整的记录 ，而且会后都编发会议纪要 ，形成正式文件 ，以便贯彻执行和监督检查。学院章程规定 ，董事会会议须有三分之二以上董事出席方可召开 ，经三分之一以上组成人员提议 ，可以召开董事会临时会议。学院决策机构的议事程序和规则采用民主集中制。章程明确规定 ，董事会会议作出的决议 ，至少需经半数以上董事认可方为有效 ；讨论下列重大事项时 ，须经三分之二以上组成人员同意方可通过 ：（ 1 ）聘任、解聘院长 ；（ 2 ）修改学院章程 ；（ 3 ）制订发展规划 ；（ 4 ）审核预算、决算 ；（ 5 ）决定学院的分立、合并、终止 ；（ 6 ）学院章程规定的其他重大事项。学院董事会在日常工作中 ，严格按照上述规定执行 ，真正使各项重大决策活动做到了有法可依、有章可循、规范有序。
（四 ）完善学院及董事会章程内容
学院不仅制订有学院章程 ，而且也制订了董事会章程。学院现行 “章程修订案 ”，历经五次修改 ，并经上海市教委专家组论证审查和审批部门核准之后方始生效。该章程修订案从格式到内容 ，从章节到条款 ，都完全符合民办教育促进法及其实施条例的规范要求。该院章程修订案同时还针对民办高校的特点以及学院自身实际情况 ，对《民办教育促进法》及其实施条例没有明确规定的相关事宜作了规定 ，既体现了共性 ，也彰显了个性。如章程第四条对学院的办学宗旨作了明确规定 ，强调 “不以营利为目的 ，不要求取得经济回报 ”，这就在制度上明确了学院的公益性质。在阐述董事会成员构成时 ，章程明确学院党组织负责人为董事会当然董事 ；规定 “董事在任职期间无特殊情况不得撤换 ”， “院长、副院长的任职条件参照教育行政部门的有关规定执行 ，年龄可适当放宽 ，但不超过 70岁 ”， “院长、副院长人选在聘任前 ，报审批机关核准 ”；学院董事会章程还对董事长的职权范围、任职条件及产生程序作了相应规定。这些条款 ，为维持学院领导机构的连续性和稳定性、实现高层人员正常更替、确保董事会及学院主要负责人的素质符合发展要求 ，提供了制度保证。
（五 ）理顺内部各类权力主体之间的关系
1.妥善处理董事会与院党委之间的关系。与公办高校实行党委领导下的校长负责制不同 ，民办高校实行的是董事会领导下的院长负责制。学院高层认为 ，董事会与院党委两者并不存在纵向关系 ，实行董事会领导丝毫不排斥党委在学校管理中的地位与作用。为此 ，学院在上海市民办高校中率先成立了党委 ，并明确规定 “党委在办学中发挥政治核心作用 ，保证党的教育方针的贯彻落实 ，负责思想政治教育 ，加强党的自身建设 ”；而且通过合法程序使 4名党委委员进入了董事会 （院党委共有 7名委员 ，也即半数以上的党委成员进入了决策层）。这无疑从学院最高制度层面 ，确立了党组织在学院中的地位。在日常工作中 ，学院董事会、院长和院党委之间虽然职责不同 ，工作各有侧重 ，但彼此分工合作 ，关系协调。
2.合理安排董事会、院长与教代会、工会之间的关系。学院章程规定 ，“学院通过教职工代表大会等形式 ，实行民主管理 ，开展民主监督 ，保障广大教职工的合法权益 ；董事会支持党群组织的工作”。学院教代会、工会代表依法由教职工、工会会员选举产生 ，以教师为主体。学院董事会、院长充分尊重并支持教代会、工会依法施行民主管理和民主监督的权力 ，高度重视并积极采纳教代会代表和工会会员提出的意见和建议。在教育教学和管理活动中 ，凡是涉及学院发展大局和教职工切身利益的事情 ，如规划制定、分配改革、合同签订和教职工公寓分配等重大事项 ，在决策或方案付诸实施前 ，都通过 “两代会 ”，广泛征求全体教职工的意见和建议。
3.正确把握董事会内部领导与分工、决策与执行以及授权与控制的关系。（ 1 ）学院始终坚持并维护集体领导制度 ，在重大决策时 ，严格遵守 “集体讨论、充分协商、个别酝酿、会议决定 ”的组织原则 ，从而较好地保证了决策的民主性和科学性。（ 2 ）学院董事会主要职责在于决策拍板 ，内部经营管理事务全权由职业校长及由其组阁的行政班子来运作 ，较好实现了决策权与执行权的分离 ，为专业化决策和实行专家治教创造了良好条件。（ 3 ）学院通过合理划分董事会与院长之间的职能范围、明确规定决策程序和议事规则 ，并辅之以财务预决算制度、院长工作报告制度等管理制度 ，较好地解决了授权与控制的关系问题 ，使得 “两权 ”既有效分离 ，又相互制衡 ，确保了各项决策得以贯彻落实。
二、存在问题
作为一所新兴的民办高校 ，学院近年在构建内部法人治理结构方面 ，作了积极有益的探索 ，推动了自身快速健康发展。但由于历史和现实的原因及受主客观条件的制约 ，学院在法人治理制度建设上还存在一些问题 ，需要认真研究解决。
（一 ）法人财产权虚置
学院和国内不少由企业出资举办的民办高校存在同一问题 ，即学校法人资产尚未完全落实到位 ，如学院投资方目前与办学直接相关的资产已超过 5亿元 ，但学院注册资金只有 5000万元。这种状况主要是由法律和政策性因素造成的。从法律上看 ，现有《民办教育促进法》第 36条规定 “民办学校存续期间 ，所有资产由民办学校依法管理和使用 ，任何组织和个人不得侵占 ”；同时还规定举办者不能回收、抵押、租赁和转让校产。这就意味着举办者自投资办学开始 ，就基本上失去了对其投入民办学校财产的实质所有权 ，其投入部分财产的所有权只有在学校解散时才有可能重新获得。《民办教育促进法》的这些规定 ，实际上在法律层面上否认了民办学校投资人的财产所有权和收益权 ，其导致的后果 ，一方面是打击了民间资本进入教育领域的积极性 ，增加了投资者对财产安全的疑虑 ；另一方面也增加了投资人通过非法手段谋取利润的可能 （目前我国民办高校举办者通过关联交易把利润转化为成本支出的现象比较普遍）。再从政策上看 ，国家规定民办高校在申请举办的过程中必须先拥有校产 ，包括土地和校舍 ，然后才具备申报条件。对自然人而言 ，要想办大学 ，往往必须先申请成立一家公司 ，以公司名义征地 ，然后再向有关部门申报筹建学校。学校成立后 ，如果要将土地等资产转移过渡到民办学校法人 ，其中要办理很多繁杂的手续 ，补缴数额不菲的各类税费 （包括 30% —60 %不等的累进土地增值税、1. 5% —3%的财产契税 ），因此举办者不愿意办理财产转移登记。出于资产安全考虑 ，学校成立之后投资者也往往不愿意把全部资产登记在学校法人名下。这就使得学校法人财产权自学校成立开始就出现了虚置现象。
（二 ）缺少日常监督机构
严格讲 ，法人治理结构属于现代企业组织制度范畴。现代公司治理结构一般都由股东大会 （最高权力机构）、董事会 （决策机构）、监事会 （监督机构 ）和总经理 （执行机构 ）四大部分组成 ，各部分各司其职 ，相互制衡。但由于我国现行法律只对民办高校决策机构 （董事会或理事会 ）和执行机构 （院长 ）的设置作了明文规定 ，而对于权力机构和监督机构的设置未做具体规定。因此 ，从完整意义上说 ，包括上海建桥学院在内的很多民办高校的法人治理结构都存在 “先天不足 ” ———缺少常设监督机构 ，没有形成完善的权力制衡机制。由于缺少日常监督机构 ，在实际工作当中 ，决策机构和执行机构的行为便缺少过程性约束 ，更多的是靠个人的觉悟、良心和道德水准行事。这在实行 “委托代理制 ”的经营管理模式下 ，是存在制度缺陷和道德风险的。
（三 ）决策信息不对称
和国内大多数民办高校董事会一样 ，上海建桥学院董事会目前没有常设工作机构 （只设一位兼职的董事会秘书 ，仅起会议召集人的作用）。由于在特定时间内董事会召开的会议次数有限 ，加上董事们又分布在不同工作岗位上 ，除了少数几位在学校任职的董事外 ，其他董事 （特别是举办方代表 ）能够从被决策的对象 ———学院所获取的信息是非常有限的。这就势必造成信息不对称问题 ，使得不了解学校情况的董事 ，一方面无法对学校的工作作出客观评价 ；另一方面也很难确保自身在参与决策时的针对性和有效性 ，从而影响决策参与度与决策科学性。
（四 ）决策水平有待提升
首先 ，学院董事会现有董事全部来自举办单位和学院内部 ，人员来源单一 ，思想相当封闭 ，使得其决策的视野和决策的信息带有很大的局限性 ，不利于正确决策和科学管理 ；其次 ，从年龄结构看 ，现有 10名董事平均年龄达 59岁 ，其中 6位年龄在 65岁以上 ，年龄在 40岁以下的一个也没有 ，显然年龄结构不尽合理 ，尚未形成一个老中青结合的决策人梯队 ，不利于学院的长远发展 ；再次 ，从知识结构看 ，在现有董事人员中 ，受过专门的高等教育管理理论与实践训练的专业人士明显不足 ，而且大部分来自学院管理方的董事以前主要从事的也是成人高等教育 ，对民办高等教育、高等职业教育以及应用型本科教育 ，都还需要有一个不断学习和探索的过程 ；最后 ，部分举办方委派的董事 ，因不熟悉高等教育的特点和规律 ，加上不够了解学校内部情况 ，也一定程度上存在董事不 “懂事 ”现象 ，在决策时往往难以行使话语权。
三、对策建议
（一 ）政策先导 ，落实民办高校法人财产权
产权制度问题是现代企业制度建设中最根本、最核心的问题 ，也是民办高校法人治理制度建设不可或缺的重要内容。建立健全 “归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅 ”的现代产权制度 ，也即从真正意义上落实民办高校的法人财产权 ，是民办高校完善内部法人治理结构、建立现代学校制度、实现可持续发展的物质基础和硬件保障。因此 ，《民办教育促进法》第 35条明确规定 ：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累 ，享有法人财产权”。从我国的实际情况看 ，要真正落实民办高校的法人财产权 ，笔者以为 ，必须从法律与政策两个层面上同时做文章。
1.从法律层面上，进一步清晰界定民办学校法人财产的最终归属问题。政府有关管理部门应共同协商 ，尽快研究制订相应的法律法规 ，加强对民办学校产权问题的梳理与监管 ，使得民办学校的资产归属与转让等行为都有法可依 ，同时对违规转移校产的行为应有相应的处罚依据与具体措施。鉴于《民办教育促进法》有关民办学校财产方面的条款规定比较笼统、表述比较模糊 ，各省、市、自治区可以利用自身拥有的地方立法权 ，结合各地实际情况 ，制订更为详尽的法规 ，以进一步明确投资者的最终产权归属问题 ，确保投资者存量资产以及相应的增量资产的安全 ，打消举办者的思想顾虑。
2.从政策层面上，试行 “零 ”成本资产转换 ，落实、保障民办高校的法人财产权。鉴于目前相当一部分民办高校的财务管理不规范 ，产权主体虚置、法人财产权没有真正落实 ，存在的资产安全隐患较多等状况 ，有关部门应尽快对民办高校的产权问题进行专题研究 ，对各类投资主体及其资产合理划分和明确界定 ，并采取相应的对策措施 ，予以理顺 ，加以解决。凡是涉及民办高校资产转换的 （由公司资产过户到学校资产 ），建议予以免除一切规费 ，同时简化相应的手续 ，以鼓励举办者办理资产变更登记 ，落实民办高校的法人财产权 ，以确保民办高校持续、健康、稳健发展。
（二 ）因地制宜 ，探索建立日常监督机构
我国《民办教育促进法》未对民办学校的内部监督机构作出具体规定 ，目前在国内高校中也鲜有这方面的实际案例。我们认为 ，法律虽未规定 ，但也未禁止 ，因此民办高校完全可以根据自身发展和内部管理的需要 ，探索建立校内监督制度 ，完善权力制衡机制。在这方面 ，日本私立高校建立评议会并设监事的做法 ，可资借鉴。日本的私立高校一般都设有理事会和评议会 ，理事会类通于我国民办高校的董事会 ，行使决策权。为防止董事会独断专行 ，法律还规定作为董事会的管理机构 ，学校法人有义务设置评议会 ，对学校教育、教学和预算借款、赢利事业等进行审议和表决。评议员由有捐款行为的学校教职员和该校毕业生 （ 25周岁以上 ）和其他有捐款行为的人中选任。除理事和评议员外 ，学校还设有两名以上监事 （不能兼任理事或学校法人代表 ），其职责在于检察学校法人的财产状况和理事的工作情况 ，并有义务向主管部门或评议会报告情况。我国民办高校也可以因地制宜 ，结合各自实际情况 ，探索建立学校监事会。为了反映和代表各方面的利益 ，监事会人员应由举办方代表、学校党组织或其纪律监督机构负责人、工会或教职工代表以及学生代表等方面人员组成 ，必要时还应吸收教育主管部门和家长代表参加。监事会的负责人可以由学校党组织或其纪律监督机构的负责人兼任 ，并列席董事会会议。同时 ，从履行职能需要考虑 ，监事会还应下设一定的日常工作部门 ，如审计或监察机构 ，聘请部分专兼职财务、法律等专业人士从事相关工作。监事会是与董事会并列的一个专门机构 ，独立行使职责 ，对董事或校长的工作进行监督 ，并具有监察学校法人财产状况的权力 ，以维护学校安全运行和健康发展。
（三 ）与时俱进 ，逐步设立董事会下属机构
组织理论告诉我们 ，一个组织的功能必须通过一定的机构才能实现。要使民办高校董事会的各项职权真正落到实处 ，确保其决策功能得以正常发挥 ，可以借鉴国外私立大学的做法和经验 ，建立起董事会的相应工作机构。如美国哥伦比亚大学董事会就下设了 15个常设委员会。一般情况下 ，董事会各委员会会议在董事会开会前一天举行 ，这样 ，重要的事项可以先行提交委员会全体会议讨论。执行委员会则需每月开一次会。哈佛大学董事会则通过其各个常设委员会和非常设委员会 ，了解学校的教育政策 ，向董事会提出决策建议。我国民办高校董事会可以也应该根据自身事业发展的需要 ，逐步建立专门工作机构。除了设立董事会秘书处外 ，笔者以为可分步设立董事会决策咨询委员会、发展规划委员会、财政预算委员会以及绩效考核委员会等常设机构 ，以分别从事董事会会议的组织、重大决策前的可行性分析、学校发展规划的制定、审查学校预算方案并负责筹集发展资金以及负责对学校行政班子的业绩考核等工作。当然从民办高校实际出发 ，董事会机构不宜过于庞大 ，工作人员可以专兼结合。
（四 ）多管齐下 ，全面提升董事会决策能力
民办高校董事会是否具有战斗力 ，关键看其决策水平的高低。从民办高校的实际情况出发 ，当前改善董事会人员结构 ，提升董事会决策水平 ，可以采取的措施有 ：（ 1 ）借鉴公司法人董事会的做法 ，增设独立董事职位。独立董事应由与学校举办者和管理者没有直接利益关系的社会贤达或教育专家来出任。独立董事在重大决策时 ，除了享有 “一人一票 ”的权力外 ，还可根据具体决策时专家意见的重要程度 ，赋予其 “一票否决权”。 （ 2 ）在董事会章程中 ，对董事的年龄结构和专业背景作出具体限制。如可规定董事最大年龄不超过 70岁 ，必须有一定比例的年龄在 40岁以下的年轻董事等。同时 ，要注意吸收校内外部分高学历、高职称且具有海外留学或工作经历的中青年学者进入董事会 ，以改善董事会人员的年龄结构和知识结构。当然 ，在董事会换届改选调整个别年龄偏大的董事时 ，也应采取一定的政策措施 ，对老董事的出路作出制度安排 ，如可改任名誉董事、给予其适当津贴等 ，对老董事所作的贡献给予报偿。（ 3 ）在条件成熟时 ，逐步推出董事任职资格制度 ，对董事的任职条件及工作职责作出具体规定 ，努力做到董事专业化、专家化。（ 4 ）建立董事会定期学习制度 ，加强决策调研工作 ，促使全体董事掌握更多的资讯信息 ，增强分析问题和判断问题的能力 ，从而增强董事会整体决策能力 ，提高科学决策的水平。
（周星增 董圣足 ）
上海市市委书记俞正声为周星增颁发 “优秀中国特色社会主义建设者 ”奖章 （2010年）