书城政治以规矩成方圆:欧盟技术标准化制度
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第22章 指令的实施和运行

为了不再出现像旧方法那样的实施方面的问题,新方法中制订了详细的执行和监督规定,它包括成员国必须将新方法指令转换为本国立法,欧洲标准化组织必须严格按指令的基本要求制定协调标准,成员国必须进行有效的市场监督。

第一步:转换指令。也就是由成员国将新方法指令转换为国内立法。新方法指令是完全的协调指令,也就是这些指令的条款将取代相应的成员国条款,各成员国必须废除所有与之相悖的立法,并有义务将这些指令转换为本国立法,但采取何种形式由成员国自行决定。成员国将这些指令转换成国内法律、条例或行政条款后,必须将所涉及的具体指令标出,同时将其通知欧委会。如果成员国未能在规定的时间内就转换指令而采取措施或采取有效措施的话,那么该成员国将被认定为违背共同体法律。根据《欧共体条约》第226条,欧委会有权对未能完成义务的成员国采取行动,包括向欧洲议会提起诉讼。依据第228条,成员国必须对欧洲法院的判决采取必要的措施。一旦成员国违背了共同体法律,有可能需对损失做出赔偿。根据欧洲法院的判例,成员国做出赔偿的前提是:侵犯的法规是授权给个体的;违法足够严重,例如在指令规定的时间内未能采取必要的措施转换指令就构成了严重的违法;成员国违背的义务与受害方的损失有直接因果关系。

第二步:制定欧洲标准。新方法指令仅规定了基本要求,而满足这些基本要求的协调标准,由欧委会授权欧洲标准化组织(欧洲标准化委员会、欧洲电工标准化委员会、欧洲电信标准学会)制定。具体有关欧洲标准的内容可以参见本书“欧盟的技术标准体系”部分。

第三步:市场监督。《欧共体条约》第10条要求成员国采取一切恰当的措施以确保履行它们所有与条约有关的义务。各成员国可以根据辅助性原则,自行决定采用何种管理结构来完成市场监督的义务。所谓市场监督就是核实产品是否满足适用的指令要求;采取行动使不符合要求的产品符合要求;在必要的时候进行制裁。市场监督是执行新方法指令的一个不可缺少的部分。市场监督的主要目的是确保指令的条款在整个共同体都得到遵守;使不同产地产品的消费者在整个共同体境内得到同样的保护;协助消灭不公正的竞争。

市场监督的方法、步骤作为实施新方法指令的一个基本工具,市场监督的有效运转,是确保共同体立法的一致履行、对所有市民实现平等保护以及为企业提供平等的竞争场所。市场监督一般包括两个主要步骤:国内监督机构应监控投放市场的产品与由新方法指令转换而来的有关国家立法是否相符;在必要的时候,这些监督机构将采取行动以确保其与之相符。对投放市场的产品的监控可以由不同国家的机构分工进行。当一个产品须由不同机构监控时,相互间的合作就显得非常重要。

市场监督机构间跨境的有效合作,对于确保产品在欧共体范围内得到同等水平的监督至关重要。但是,实践表明欧共体各成员国监督的水平参差不齐,成员国行使这一责任的机构和组织差异较大:有些是非常集中的体系,而有些则是非常分散的。由于各国的做法已成习惯,不易改变,这对跨境的有效合作有很大影响。因此欧委会采取措施,例如通过散发指南的方法,力图使各国的监督能趋于一致且达到相当高的水平。为使市场监督更有效,把精力集中在高危险产品或成员国家之间差异情况常出现的地方,监督机构应有权力、能力和人力经常性地视察工商点、工作场所和其他场所;组织抽样和突击检查;争取获得所有相关资料。新方法指令设计了两类确保监督机构获得产品信息的工具。一类是EC合格声明,另一类是技术文档。因此,市场监管分为边境监督和实地监督两种,都包括行政和产品两方面的监督内容。边境监督由海关检验员和权威人士对CE标志和声明进行行政检查以及对标签和随附文件进行产品简单检查。实地监督由专家协同权威人士对声明、CE标志和操作说明等进行详细行政检查以及根据标准对产品进行检测和测试。

同时,欧委会为鼓励各国间在市场监督上进行合作还采取了一些具体办法。一种方法是设立管理合作组(AdCoG)。欧委会企业总司(Enterprise DG)鼓励就具体指令成立由市场监督专家组成的管理合作组并开展活动。这些合作组为各成员国的市场监督专家提供了就实际问题举行会议和合作的平台。合作组的基本作用是作为实际合作的网络,专家可以就指令的实施问题交换意见、互通信息和加强合作。

另一种方法是成立标准化和合格评定政策的高官组(SOGS)。为了使实施机构更好地利用资源并对跨部门问题采取一致的解决办法,可以将市场监督问题放在标准化和合格评定政策的高级官员组会议上进行讨论。同时,欧委会企业总司则负责就适当问题协助进行跨部门的管理合作。

实行跨境市场监督(Cross-border market surveillance)也是欧委会采取的方法之一。为了支持跨境市场监督计划,促进各成员国间的机构合作,欧委会制定了一个拨款规划。该经费专门用来促进接触和实际合作,并将最佳做法进行推广。

负责市场监督的机构由成员国自己指定或组织成立。他们必须拥有必要的资源、资质和权力,能保证其执行人员的技术能力和职业诚信,并能独立和公正地执行。但作为合格评定方,指定机构不应参与市场监督,以避免发生利益的冲突。

除了《欧共体条约》内含的各成员国必须承担的义务外,新方法指令还对成员国执行市场监督有明文要求。新方法指令根据产品的不同和涉及的危险,对产品在投放市场前(合格评定程序)和产品进入市场后(市场监督)分别进行控制,从而确保产品在市场上的高度安全。根据产品的不同,对投放市场前和进入市场后的控制有所不同:有些产品如工业用机器,在使用和流通中极易检验和跟踪,而其他一些产品,诸如玩具、电器等则不行。除了玩具安全指令外,其他新方法指令并未对怎样进行市场监督做出明确规定,但可以参照通用产品安全指令的有关规定。

为更进一步规范欧洲的市场监督,欧盟于2002年10月启动了市场监督信息与交流系统(ICSMS)。该系统起步于2002年10月在柏林召开的市场监督国际大会,其主要参与国有奥地利、比利时、德国、卢森堡和瑞典,内容涉及玩具安全指令、机械指令和低压指令。第二阶段有更多的成员国参与,涉及的指令也更多。ICSMS不仅为市场监督权威机构提供了快捷的信息,也为工业界和消费者带来了利益,这尤其体现在产品的安全性上。