政府支出结构的调整，事实上要牵扯到政府职能范围的调整。1998年“全国财政工作会议”正式提出了中国要建立公共财政基本框架这样一个目标。
从那时候开始，中国的财政改革与发展，明确地把目标定位在公共财政建设上，我们越来越多地使用公共财政，而不再使用或很少使用“财政”或“国家财政”这个名称。
对于中国要构建的公共财政，高培勇（2005）把它归结为三个方面的特征：第一，着眼于满足社会公共需要，也可以把它简称为“公共性”，公共财政的职能范围要严格地按照满足整个社会公共需要的口径去加以界定，而不能局限于或立足于满足哪一个阶级、哪一个集团、哪一种所有制性质的需要。公共财政职能范围的定位已经把全民的利益、整个社会的利益囊括其中。按照这样一个线索，凡是属于公共利益的项目，凡是属于社会公共需要领域的项目，公共财政就必须去涉足，必须去保证；凡是不属于或不可以纳入社会公共需要领域的事项，公共财政就要坚决退出，坚决不要涉足它。
第二，调节收入分配。在以往的计划经济年代，我们的财政是不担负这样的职能的。之所以要有公共财政来担负起调节居民个人收入分配水平这样一种新职能、新任务，是因为我们的市场经济制度选择了按资本劳动技术等生产要素的贡献度来分配的这样一种分配原则，这是市场经济规律的特殊要求。但随着人们收入分配差距的拉大，它可能就会危害整个社会的稳定发展，一旦整个社会的稳定发展面临来自与收入分配差距拉大的危险，所有的人都会要求政府出面来调节收入分配。收入分配始终被视为市场失灵的一个领域的，只要是市场经济，只要是市场经济的制度，在这个框架之内，不可能找到解决收入分配的办法，而只能寻求非市场的方式。当前的社会经济生活当中，政府所能把握的、操作的无非是税收和财政当中的转移支付两个方面的手段，政府通过税收拿来的钱，还可以通过财政支出当中的转移支付项目，再分配给那些需要救济、照顾的一些收入比较低的群体。因此，市场经济条件下的收入分配的职能和任务，要由公共财政来担负。
第三，促进经济的稳定发展，或是宏观调控。
同时，高培勇（2005）还认为，公共财政的一个基本特征是非盈利性。公共财政下的政府收支的运作，要始终坚持以公共利益的极大化，作为自己的取舍目标，作为自己的出发点和归宿。
2.2.3.公共财政目标模式研究
当前提出建立公共财政的基本框架，反映了政府职能转变和财政改革的深化。具体来说，公共财政框架的建立具有以下五个方面的含义（李利，1999）：
第一，明确在市场经济体制下财政的基本职责，为市场运行提供外部条件、解决公共产品和服务的提供、公平分配和宏观经济稳定等问题，从而提高整个经济的运行效率。这实际上是从分配和资源配置上正确解决市场经济下政府、市场、企业三者的关系。第二，建立以公共支出为主体的支出体系。在转轨过程中财政支出的范围还是比较广泛的，存在着越位与缺位并存的情况，公共财政的提出明确了财政支出必须以公共支出为主体。公共支出主要包括：为保证国家机构正常运行所必需的经费；为市场资源配置不能有效解决的各类社会事业提供必要的财力；为实现公共服务所必需的政策性补贴；各种公益性或非市场盈利性公共工程投资。而对于市场机制能有效发挥作用领域的各类盈利性、经营性投资和支出，则应逐步减少和退出。第三，建立以税收为主体，以规范的非税收收入为辅的公共财政收入体系。在市场体制下，税收对企业和居民来说是一种享受公共服务的付费（价格），从政府来说是提供公共服务的财力基础，是避免个人“免费搭车”的一种必要形式，是公共财政主要、基本的收入。各种收费特别是行政性收费则不同，是政府在社会管理中运用其职能为企业或居民提供个别、特殊服务的收费，它不同于税，不是公共服务的收费，也不是价，不是市场行为，而是政府行为，在收入中只能处于辅助的地位，这种收费从某种意义上说还可起到限制资源的浪费，节约社会资源的作用。第四，建立起以宏观经济效益和社会效益最大化为目标，以财政法规为依据，以财政收支为中心，运用现代科学的手段和规范的制度的公共财政管理体系。财政作为政府的分配行为，必须为实现社会的政治稳定、经济的持续快速发展服务，财政分配管理都要以社会效益和宏观经济效益的最大化为目标，这与公共财政为市场的有序顺畅运行服务是完全一致的。第五，建立以保证国民经济稳定协调发展为目标，综合运用预算、税收、投资、国债、补贴、贴息等财政政策和手段的财政宏观调控体系。财政的宏观调控目标是依据一定时期政府的宏观调控目标来确定的，但从公共财政来说，它主要通过上述财政杠杆调节总需求来调节社会总供需的平衡关系，它是政府实行反周期经济政策的主要手段之一。
邓子基（1999）对我国的公共财政模式的研究主要是基于收入、支出、预算这三个方面来考虑的。从收入方面看，“费改税”，提高“两个比重”是实行“公共财政”模式的基本条件；从支出方面看，要经历财政退出经营性领域的过程，要把握一个“度”，解决财政分配“缺位”和“越位”的问题，这是实行“公共财政”模式的关键；从预算方面看，做到预算的公开、透明，加强财政监督，规范预算外的收支行为，是实行“公共财政”模式的根本保障。中国“公共财政”至少有两大特殊性：一是中国的“公共财政”不是单纯的“公共财政”，不像西方讲财政就是“公共财政”。中国还要处理“公共财政”与“国有资产财政”之间的关系。我国多一个“国有资产财政”，这是中国财政的特色。二是中国的“公共财政”的责任不单单是要弥补市场不足和保护市场，同时还要影响和培育市场。在公共产品供应范围上，不仅要加强物质性的公共产品供应（如公共基础设施、社会保障等），还要加强政策、制度、法令性公共产品供应，以健全、完善、稳定市场经济。
冯健身等（1999）提出了建立中国公共财政收入、支出制度的构想，他认为：“纯粹公共产品”的供给，政府应全额负担，不能由社会和个人负担；对“混合性公共品”中的教育、社会保障、公共卫生、环境保护、广播电影电视等公共支出，实行最低保障原则；对另一类具有“混合性公共品”性质的供水、供电、供暖、排污、机场、道路、桥梁等基础设施和基础产业以及公益企业，其公共支出供给方式应实行以市场为主、政府资助为辅的原则；对大中型项目，政府可采取一定的投融资手段参与建设；对某些市场化程度较高、社会效益较大的项目，政府还可通过注入资本金参股的方式提供资助和支持；对完全由市场能解决的项目，财政将不再安排资金。邓子基（1999）认为，公共支出制度的创新主要体现在：在公共支出管理方面，为加快与国际惯例接轨，将逐步推出零基预算、国有资产经营预算、社会保障预算、政府采购制以及国库单一账户等项改革，强化预算外资金监督管理，切实解决财政收入两个比重降低以及财政转移支付制度规范化运行的问题。
2.2.4.公共财政体系及其运行的研究
随着我国公共财政基本框架的建立，国内学术界曾对我国公共财政的理论及实践作了一些有益的探索，并随着农业税费改革的进行而开始重视农村公共财政体系问题的研究。学术界在结合中国的具体国情、借鉴西方公共财政理论与实践的有益经验方面，对市场经济必然要求公共财政，强调市场在资源配置中起基础性作用，正确界定政府与市场的关系等重大问题上基本取得了共识（郭彤，2004）。但从研究角度看，目前基本上是处于“理论上学习国外，管理上自我摸索”的阶段，相关的研究刚起步，主要停留在强调其意义、性质和作用上（王延杰，1999），而且各派学者对公共财政的基本概念、基本特征、职能等的观点五花八门（徐瑞娥，2003）。
贾康（2001）认为，公共财政的运行体系主要是抓三个环节。第一，执行积极的财政政策。一方面，要通过执行公共财政政策，坚持积极的财政政策，将财政立足服务于经济发展，服务于社会公共需要，主动增加投入，有效地扩大内需，从而拉动经济增长；另一方面，要借助建立公共财政的有利时机，大力压缩一般性财政开支，集中财力用于事关经济和社会发展全局的项目上。第二，建立规范的税收体系。一是调整和优化税收结构；二是要加大依法治税的力度；三是要加大税收征管力度。第三，确立科学的支出体制。
一是要科学界定财政支出范围；二是要重新确定支出顺序；三是要调整财政资金投入；四是要改革支出控管方法。
冯健身等（1999）对我国公共财政的基本职能进行了分析。他认为：由于我国正处在由计划经济向市场经济转型时期，政府承担着繁重的领导经济改革即经济体制创新和促进经济增长的重任。其中体制转型与经济增长的双重目标，从根本上规定了我国公共财政的基本职能是资源配置、调节收入分配和稳定经济，发育和完善市场、培育市场体系、提高国有企业经济效益和促进经济增长的职能。而李利（1999）则认为，政府公共财政的职能范围主要表现为：①政府从三位一体（政权组织、全民生产资料所有者、生产经营的组织者和指挥者）向社会管理者转变；②财政适应政府职能转变而进一步清除计划经济的旧模式，向适应市场经济的要求前进了一大步；③公共财政为振兴财政、深化财政改革树立了明确的目标。陈共（1999）则认为，提倡在中国实行“公共财政”的本意是让财政退出竞争性资源领域。现代财政理论是从政府与市场的关系来界定政府职能和财政职能，竞争性领域通过市场配置可以实现效率，政府和财政自然可以不参与，而政府和财政的配置职能是弥补“市场失灵”，满足社会公共需要，提供“公共物品”（其中包括基础设施）。吴俊培（1999）指出，财政制度是规范公共部门经济行为的约束条件。财政效率制度分两个层次：一是政府的效率资源配置制度。政府决定提供公共商品种类、数量和质量，由此给公共部门安排资金。二是公共部门的生产效率制度，即按照政府配置的资源生产出尽可能多的公共商品，或生产出质量尽可能高的公共商品。公共部门的生产效率制度实质上是公共部门内部的激励约束制度。效率问题是基础，效率优先始终是财政制度建构中要遵循的原则。
尽管各派学者的观点五花八门，但他们对公共财政职能认识的一个共同点是：市场经济下社会管理者的经济职能是对市场运行的保障、服务、监督功能，即维护市场运行正常秩序（法律法规和行政管理）；提供市场自身不能解决的外部条件（如公共产品和服务，如基础设施）；对市场进行宏观调控，弥补和纠正市场机制的缺陷，促进市场的平稳运行，实现效率与公平的最佳组合，对市场机制能有效发挥作用的领域，政府逐步做到不直接干预或不进入。
此外，张曙光（2004）对公共财政体制下的农民负担问题进行了研究。
他指出，农民负担问题主要是农村公共产品和公共决策方面的错位和颠倒造成的，对公共决策和私人决策以及不同层级公共决策和公共产品、公共产品的生产供给和融资的混淆，不仅加重了农民负担，而且造成了权力的滥用和村霸的滋生，然而现行的解决办法（包括费改税在内）仍然是在继续制造混乱（张曙光，2004）。基础教育、基本医疗和计划生育等，是创设平等参与机会的基本途径和重要条件，涉及整个国家的长期发展和长治久安，是全国性公共产品，应当由中央政府提供和融资，这也是义务教育、基本国策之类说法的由来。但是，我们却把它们推给了地方县乡政府。由于全国2／3以上县乡财政是赤字，而教育、卫生支出占县乡财政支出的60％以上，于是，一方面县乡财政无力支持，拖欠教师工资、截留教育卫生经费成为普遍现象；另一方面，向学生及其家长和农民伸手，集资、摊派、变相收款现象累禁不止且不断蔓延扩大。可见，农民很大一部分负担是由中央政府转嫁而来的。其次，农民负担的加重还在于乡村机构、人员和支出的不断增加。以乡镇为例，有所谓“六套班子”、“七所”、“八站”等。问题的关键在于这些机构和事情是不是农民需要的，农民能否决定它们的增设、撤并、规模和人员，显然不能。其实这些都是上面需要的，是为上面服务的。这样，农村机构和人员的扩张就缺乏内生的约束。可见农民负担虽然直接发生在基层组织和干部那里，但根却在上面。如果中央政府少上几个投资项目，承担起为基础教育、基本医疗和计划生育以及民兵训练和拥军优属等公共产品的供给和融资，同时精简撤并农村的机构和人员，不仅可以真正减轻农民负担，而且可以推进公共财政和政府体制的改革。这样，农村经济就可以得到发展，农民收入就可增加，农村市场就可以真正启动。