8.1.新形势下农村公共财政体系创新的目标模式选择
新形势下农村公共财政体系创新的目标模式主要是资金量上的目标和使用有效性上的目标两个方面。近年来，专家学者和政府部门都提出了各种解决“三农”问题的思路和建议，其中有不少真知灼见。学者们给中央提出的建议，主要包括：要加大对农业的投入，加大包括农村义务教育、公共卫生、基础设施、养老救济等社会保障、农业科技等方面的财政支持力度，使农村居民享有与市民一样的国民待遇。现在要考虑的第一个问题是，制约农村公共品供给的关键是资金投入问题，如果要建立一个新型的农村公共财政体系，建立一个支持农业、农村和农民发展的农村公共财政体系，国家公共财政到底要拿出多少资金，也就是第一个目标：资金量上的目标。第二个问题是，建立一个新型的农村公共财政体系，建立一个支持农业、农村和农民发展的农村公共财政体系，最关键的是体系的运行要有效，能够有效达到体系建立的目标。仅强调增加投入，而不理顺供给体制，不强调农村公共财政体系运行的有效性，并不一定就必然增加农村公共物品的数量和质量。
多年来，各级政府对农村的投入也不少，但收效不好，其原因就在于只注意资金多少的问题，而没有解决好供给体制和运作制度的有效性问题。花钱办不好事，不办事，甚至办坏事的例子不胜枚举。这就是第二个目标：资金使用有效性上的目标。
8.1.1.农村公共财政体系的总体目标模式
按照农村新型公共财政体系建立的最终目标：“要加大对农业的投入，加大包括农村义务教育、公共卫生、基础设施、养老救济等社会保障、农业科技等方面的财政支持力度，使农村居民享有与城市居民一样的国民待遇”。
现以类似于城市的标准匡算农村建立公共财政体系每年所需要的资金量上的目标，分别就农村的农村义务教育、农村公共医疗卫生、农村公共基础设施、农村社会保障以及农村科技文化和环境污染治理等几种主要公共物品在资金量上的目标和使用有效性上的目标这两个方面进行分析。
一是农村义务教育经费需要3332亿元。2003年全国城市义务教育初中生均财政支出为2496.89元，小学生均财政支出为1525.26元。
2003年全国农村义务教育初中生均财政支出为1246.35元，小学生均财政支出为953.35元。要达到城市义务教育水平，则需3332亿元。农村缺口1208亿元。
资料来源：《中国统计年年鉴》，中国统计出版社2005年版。
二是农村公共医疗卫生服务。根据统计资料①，2004年底我国人口总计为129988万人，其中城镇总人口为54283万人，占总人口数的41.76％；乡村总人口为75705万人，占总人口数的58.24％。在2003年政府卫生经费投入的1116.9亿元中，用于农村的医疗卫生费用仅占政府投入的16％左右，84％的财政卫生经费（938.196亿元）均用于城市。按城镇人口计算的人均每年公共医疗卫生财政经费约为173元。按照每人年173元计算，75705万农村人口每年共需公共财政医疗卫生经费1310亿元。
三是农村救济和养老等社会保障支出。按照2004年人口变动情况抽样（2）总人口和按城乡分人口中现役军人计入城镇人口。
调查样本数据（抽样比为0.966%），全国60岁及以上人口总计约为1.55亿人，约占全国人口总数的11.9％，每人按照每月100元，年1200元计算，估计需要养老和救助保障的人口为农村人口的11.9％，这一数字为0.9亿，则农村公共财政对农村养老和救助保障人口的支出约为1080亿。
四是农村公共基础设施投入。按最低标准每人年投入300元计，乡村总人口为75705万人，也需要年投入约2271亿元。
五是农村科技文化及其他项目。按照每人年投入100元计算，乡村总人口为75705万人，需要757亿。
仅此5项农村公共财政体系的建立，就需要财政支付8750亿，相当于2004年全国公共财政支出28486.89亿元的30％。如果再加上维持基层政权运转的公共财政支出以及农村环境污染治理与保护等的各项支出，则这一比例恐怕要超过50％。
从上述大体匡算可以看出，目前国家的农村公共财政体系还不可能一步到位做到农村居民享有与城市居民一样的国民待遇。
市居民差别待遇50％、70％、90％时的农村公共财政支出总量，分别为4375亿元、6125亿元、7875亿元，其占全国公共财政支出的比重分别为15.36％、21.50％、27.64％。
建立新型农村公共财政体系的关键点是必须尽快改变城乡分割的二元状态，建立城乡一体的公共品供给制度体系，但这一体系的建立是一个逐步推进的渐进过程。近期我国建立新型农村公共财政体系的目标，应是统筹城乡公共品供给制度，促进二者协调地发展。而要实现这一目标，就必须坚持一体化的政策导向，从实际出发，实行城乡有别的策略，按照逐步完善、逐步过渡的原则，逐渐改变城乡公共品投入失衡的状态。从社会主义和谐社会构建的现状和贯彻科学发展观的要求出发，建立新型农村公共财政体系，不是实行城乡相同的公共财政投入制度，而是基于针对不同性质的公共品和城乡公共品需求增长的重点，因地制宜，全面加快并统筹协调城乡公共品供给制度的改革与创新。同时，考虑到我国经济社会发展的不平衡性，发达地区则完全有能力，率先建立起功能齐全的农村公共财政体系。
从现实的国情国力以及我们建立新型农村公共财政体系的要求出发，农村的义务教育无论是发达地区还是欠发达地区，都需要由公共财政完全覆盖，但和城市相比，不片面地强调和城市义务教育水准划等号，且东、中、西部不同地区允许有一定的覆盖标准和水平的差异。其次，农村的公共卫生体系需要建立起来，然而也只能是国家适当投入县乡级卫生机构的一些设备，乡村医疗体制应当以农村合作医疗为基础。农村养老及社会保障方面，家庭养老、社会养老是主要方式。随着我国农村工业化和城镇化的发展，农村的经济结构、产业结构、人口结构与劳动力结构发生了很大变化，家庭养老面临冲击，农民日益要求农村传统的家庭养老向社会养老转型，考虑到现阶段的情况，在东部沿海有条件的发达地区，可以建立起农村社会养老保障体系，中部和西部地区应加快推进速度。农村基础设施的投入则应当集中在乡村道路、人畜饮水、环境治理、退耕还林、粮食基地等基础设施方面。总之，建立新型农村公共财政体系的过程，是一个随着城市人口比例上升和农村人口比例下降、随着国家财力增强而逐步完善的过程。从农村本身来看，也需要农村城镇化进程的加快，从而使农村人口逐步集中，使公共财政向“三农”的投入能集中使用，农村公共财政支出效益能大大提高。
8.1.2.农村公共财政体系目标模式的选择与分析
（一）农村义务教育目标模式
从前面的分析中可以看出，目前我国的农村教育支出中，地方财政特别是县级财政支出占有相当大的比重，中央财政和省一级财政在落实“教育新增支出主要用于农村”政策的基础上，农村公共财政体系建立的重点是要调整现有教育支出结构，增加对农村教育的投入，近期重点是农村中小学危房改造和教学设备的配置、师资队伍培训和低收入家庭教育补助。
1.农村公共财政需要增加对农村教育的投入
由于长期以来投入偏低，目前公共财政的教育投入占GDP的比重距离4％的目标仍然存在一定的缺口。财政性教育经费支出的绝对量水平和相对量水平都严重偏低，与国外相比较，低于大多数国家0.3～1.5个百分点。
根据我国的国情，能够达到这个比例应该说我国政府已经作出了相当大的努力，但这个比例的差距仍然反映了我国与很多外国政府在国民收入再分配中不同的政治意向，或者说我国政府在现阶段还不能具备消除在义务教育投资方面城乡之间的差别。从表84可以看出，如果按照1993年提出的增长目标，在2003年财政性教育支出占GDP的比重为3.19％，远远低于本应在2000年就实现的4％的目标。1995年以来，财政性教育经费投入每年都存在一定的缺口，逐年累加，已经从1995年的274.85亿元，增加到2003年的945.22亿元。2003年财政性教育经费投入比重一度还出现了下降的情况，投入缺口占需投入总额的1／4。在目前总量增长乏力、教育财政投入管理体制和分配体制不尽合理的背景下，首先受到影响的必定是农村义务教育经费。因此，在目前的情况下，财政性教育经费的比重已经成为各方关注的问题。
确保农村义务教育经费的正常供给是农村税费改革的“三个确保”中的一项。国务院规定：要把农村税费改革与促进农村义务教育健康发展结合起来，对因税费改革而减少的教育经费，有关地方人民政府应在改革后的财政预算和上级转移支付资金中优先安排，确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平。但这个缺口却非比寻常，取消了教育费附加和集资这个项目，一方面意味着农村义务教育经费减少了一大部分，另一方面将导致部分地区农村中小学教师工资没有着落。
2.农村公共教育支出需要调整现有支出结构
1994年国务院发布的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》规定：县乡两级政府在组织义务教育的实施方面负有主要责任，包括统筹管理教育经费，调配和管理中小学校长、教师，指导中小学教育教学工作，保障适龄儿童、少年按时入学等。因此，农村义务教育的责任基本上都交给了县、乡两级政府。2002年国务院下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，对农村义务教育管理体制进行了重大调整，明确指出：“县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地（市）、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给以必要的支持。继续发挥村民自治组织在实施农村义务教育中的作用。”这一次管理责任调整的最大变化，就是将农村义务教育主体责任的承担者确定为县政府，乡、村两级只承担“相应责任”，中央和省级政府负有支持责任。新的责任分担机制将有利于农村义务教育投资来源的稳定。
目前农村义务教育的投资主体虽然是县级政府，但是由于同地区的县级政府，其公共财政支出能力相差很大。对于东部地区，部分富裕县的财政能够比较充足地对农村教育经费进行支出，而对于西部地区的欠发达县而言，县级政府的财力十分有限，政府公共财政在教育经费中所占比例要远低于东部地区。因此要扭转这种现状，最有效的政策调整是应当改变当前“以县为主”的政府投资体制为“中央、省、市、县四级共同分担”的政府投资体制，由中央和省政府担负起农村义务教育投资的重任，中央和省政府的农村义务教育投资可以通过财政的转移支付来实现，争取将农村义务教育经费中的政府投资比例提至80％以上，应当把这个比例确定为当前农村义务教育投资政策的目标，应当把支付教师工资的责任部分上移至省或中央财政的转移支付的范围中。
为了保障农村义务教育中央专项资金及时、安全、规范支付，确保农村义务教育经费保障机制改革顺利实施，财政部、教育部决定，农村义务教育中央专项资金从2006年7月1日起全面推行新的支付管理机制，即将农村义务教育经费保障机制改革中，中央财政负担的免费教科书资金、免杂费补助资金、公用经费补助资金、校舍维修改造资金等中央专项资金纳入国库集中支付管理。这标志着农村义务教育中央专项资金的支付管理有了新机制。按照农村公共财政体系建设的要求，我国应当在农村实行全免费的义务教育，而且中央政府应当承担起免费教育的主要财政责任。对于这一目标，在东部地区可望尽快实现，中部地区可以加速实现，目前困难的是西部地区。
西部地区由于基础差、起步晚、底子薄，随着“两基”攻坚的不断推进，农村义务教育经费保障机制方面还存在各级政府投入责任不明确、总体保障水平偏低、教育资源配置不合理、农民教育负担较重等问题。从促进义务教育事业持续健康发展的目标和要求出发，必须深化农村义务教育经费保障机制改革，建立起保障经费投入的长效机制。根据《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发〔2005〕43号）要求，结合西部省份的实际，要逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和省、市（州、地）、县（市、区）分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。