1.1.研究的背景和意义
1.1.1.研究的背景
1994年财税体制改革的成功，使我国经济以令人瞩目的速度增长。
1998年以来实施的积极财政政策也取得了明显成效。与此同时，随着社会资源配置方式的转变、经济社会转型的深化以及经济市场化的推进，迫切要求政府适应市场经济的运行规则，对社会的收入分配加以调节，建立体现公平兼顾效率的新型财政制度，为全社会提供优质的服务。1998年末的全国财政工作会议明确提出了构建公共财政基本框架的目标。1999年召开的九届全国人大二次会议再一次提出“要转变政府职能，逐步建立公共财政的基本框架”。中共中央在《关于制订国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中宣布“要逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。”2000年初，在中央举办的省部级领导干部财税研讨班上，胡锦涛同志强调“要用社会主义市场经济条件下的财税手段来调控和管理经济”、“要按照公共财政要求，着力推进财政改革”、“积极推进财政改革和制度创新，加快建立有中国特色的公共财政体制框架”等问题。这表明，公共财政这一概念是在转变政府职能以及深化改革、促进发展这个大的战略背景下提出来的，是经济发展的必然。
温家宝同志在十届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中郑重宣告：五年内取消农业税，不再设置专门面向农民收取的各种税费。这充分体现了党和政府加快解决“三农”问题、统筹城乡发展的坚定决心，具有十分重大的政治、经济和社会意义。2004年是减免农业税改革的第一年，除国务院确定吉林、黑龙江两个粮食主产省为进行免征农业税改革试点的省份外，上海、北京、天津、浙江、福建5个省份、直辖市积极贯彻落实中央关于减免农业税改革的一系列政策措施，自主决定免征农业税，西藏自治区一直实行免征农牧业税政策。此外，其他省份还有一些县（市）自主决定免征农业税。
根据中央统一部署，为进一步减轻农民负担，原定的5年内全面取消农业税缩短至3年。“十一五”规划的第一年2006年，全国已开始全面免征农业税，同时增加中央和省市政府的财政对农村基层的转移支付。2006年，中央政府为了农村税费改革给予基层的专项转移支付是780亿元，省和市两级政府对农村基层的转移支付250亿元，两项合计已超过1000亿元。近年来，国家财政实力不断壮大，财政收入稳定增长的机制逐步形成，农村税费改革攻坚的重点和难点是搞好各项配套改革，进一步调整财政支出范围和结构，建立规范的财政转移支付制度，健全公共财政体制。
2004年底，中央经济工作会议上明确提出，中国已经到了以工业去促进农业、以城市带动农村发展的阶段。当前公共财政建立面临的主要问题是要落实科学发展观，认真研究解决“三农”问题，努力加强农业、发展农村、富裕农民。中央提出的解决“三农”问题的重要方针是“多予、少取、放活”、“要让公共财政的阳光普照农村”，其实质就是将“三农”发展中属于政府职责的事务逐步纳入公共财政支出范围，按照统筹城乡社会经济协调发展的要求，把解决“三农”问题放在公共财政的突出位置予以大力支持。2006年2月21日，新华社播发了中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，这个《意见》就是中共中央2006年的一号文件。自2004年以来，中共中央为指导农业、农村工作连续3年发出一号文件。20世纪80年代中共中央曾经为指导农村农业工作连续发了5个一号文件，从1982年到1986年，每年的一号文件都是关于农村的；从2004年到2006年，每年的一号文件又是指导农村农业工作的。可见，中国的党和政府对农业、农村工作确实是特别重视。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，并把建设新农村作为“十一五”经济社会发展的一个主要目标。十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制订国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》在第二部分“全面贯彻落实科学发展观”中强调：“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。”在第三部分，又分别从积极推进城乡统筹发展、推进现代农业建设、全面深化农村改革、大力发展农村公共事业、千方百计增加农民收入5个方面阐述如何建设社会主义新农村，提出建设社会主义新农村的五大目标：农村生产力要得到发展，农民生活水平要得到提高，农村基础设施改善，农村社会事业得到发展，基层的民主政治建设要推向前进。新农村建设的最终目标就是建立逐步改变城乡二元结构的经济和社会管理体制。就公共财政的投入来说，要按照“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，建立一个长期的公共财政对农业农村增加投入的机制。无论是财政的支出还是国家固定资产的投资，以及各个金融机构贷款发放的投向，都应该逐步增加，并且形成一个支持农村的长效机制。
由于目前我国农业基础还比较薄弱，还不能适应经济发展和人民生活水平提高的需要。特别是从粮食角度来看，虽然现在的粮食产量近年来有比较明显的恢复，其中2005年的粮食总产量达到了4.84亿吨，和2003年相比增加了5000多万吨，增幅是比较明显的，但和历史上最高的年份1998年相比，还是低了2800多万吨。在2004年中央财政预算安排用于“三农”支出比2003年增加300亿元的基础上，2005年国家财政又落实了一系列增加粮食生产的政策措施，如推进粮食直补、制订稻谷最低收购价、增加对早稻、中稻和北方粳稻的良种补贴资金、明确农业综合开发资金主要用于粮食主产区的政策，并对改善农业生产条件的资金全部实行无偿投入。同时，在财政和税收政策上积极支持稳定农业生产资料价格，通过充分发挥财政分配职能，认真落实各项措施，使资金和政策效应真正体现在促进粮食生产上。目前，我国的粮食产量相对于国内的需求来说还不能完全满足，还要继续依赖进口，因此为了保证我国的农业基本满足经济社会发展和人民生活水平提高的需要，首先还要进一步加强农业，搞好农业和农村的基础设施建设，促进农业的科技进步，转变农业的增长方式，逐步建设中国的现代农业。
我们必须认真对待城乡差距问题。城乡差距表现在很多方面，最突出的是两个方面：一方面是城乡居民之间的收入差距。2005年全国农村居民人均纯收入是3255元，城镇居民的人均可支配收入是10493元，绝对差距是7238元，相对差距是1∶3.22。这个差距和改革之初相比明显扩大了。改革之初，中国城乡人均收入水平都很低，1978年农民人均纯收入是134元，城镇居民人均可支配收入是343元，绝对差距是209元，相对差距是1∶2.57；2005年城乡居民收入差距超过了7000元钱，相对收入差距超过了3.2，这引起了社会各界的高度关注。另一方面，除了经济收入差距之外，就是农民享受到的政府提供的公共品（如教育、卫生、文化等）和城市差距非常大，甚至超过了在收入方面的差距。所以，要建设社会主义新农村，一个非常重要的方面就是加快教育、卫生等事业的发展。中国经济要增长，扩大内需是最基本的方针。从近年的经济增长来看，投资和外贸对中国GDP的增长起的作用明显要强于国内需求，这其中一个重要的原因是：在大多数人生活着的农村地区，它的市场所占的份额相对比较低，这其中的关键则是农民的收入水平低，因而尽快提高农民的收入水平，扩大内需的方针才能真正落到实处，这对中国的长远发展有着非常重大的意义。现在提出推进社会主义新农村建设、努力构建农村公共财政体系，其根本的宗旨就是要逐步缩小城乡之间的这种收入差距和发展差距，要让农民和城市居民一样作为公民能够公平地享受经济发展和社会发展的成果，这样才能建设成一个公平、公正、和谐的社会。
我国已经初步具备了加大对农业农村发展支持力度的财政能力。“十五”期间，中国经济由于高速增长，无论是GDP总量、国家财政收入，还是整个社会的投资规模，5年之内都提高了1倍以上。从2003年开始，我国人均GDP已经稳定超过1000美2苶元，2004年国家财政收入突破2.6万亿元，第二、三产业的比重达到86％，城镇化率达到41.8％，农业就业降低到50％以下，城镇居民的恩格尔系数降低到37％，工业制成品出口的比重达到90％。这么短的时间内能实现这样快的发展是一个了不起的成就，因此，怎样能够让农村在这种快速增长中得到更多的发展，成为党中央、国务院高度关注的问题。目前，我国已经进入了工业化、城市化加速发展的时期，已初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的条件。随着国力的快速增长，我国贯彻“反哺”方针的能力将会越来越强大。
“三农”问题是全面建设小康社会面临的难点和重点问题，需要各方面进行长期的艰苦努力加以解决。目前，我国公共财政的构建已进入了具体的运作实施阶段。将现实的问题放到特定的历史背景下来观察，可以看出，公共财政的提出，既是对中国财政改革和发展目标的明确定位，也寄托着人们对中国“三农”问题解决的热切希望。
西方公共财政理论和实践表明，建立农业公共财政体制对于一国的农业增长至关重要。农业公共财政体制及政策的积极作用主要表现在两个方面：其一，它是国家调控农业生产进而影响农民收入的一个基本工具；其二，它能有效地解决促进农业增长所必需的众多公共产品的外部性问题并具有规模经济的优势。在中国这样一个农民收入不高、农业私人投资有限的发展中国家，无论是稳定粮食生产、促进农民增收，还是深化农村税费改革、加快农村社会发展，都需要有稳定增长的财政资金投入作为重要的物质基础。
公共财政不仅构成农业投入的主要来源，而且对一些公共农业基础建设来说甚至是唯一的来源。当前我国农业和农村发展中还存在许多矛盾和问题，农业基础仍较薄弱，农民增收困难，这其中很多问题都应该纳入公共财政范畴，受到公共财政的重点关注和扶持。农村公共产品的有效供给和公共服务的改善、农民生活水平的提高等具体问题都迫切需要建立公共财政体系、完善财政支农的长效机制来加以解决。因此，结合当前全国正在进行的农村税费改革实践，将公共财政体系建立与农村税费改革问题，作为国家社科重大项目《解决中国‘三农’问题的理论、思路与对策研究》的主要研究内容之一，以子项目的形式展开系统深入的研究，将具有重要的理论与现实意义。
1.1.2.研究的必要性
公共财政是指提供公共物品，满足公共需要的财政，是和社会主义市场经济相适应的财政。农村公共财政建设是指财政如何满足农村公共需要，为农村提供公共物品（包括：农村环境保护、农业基础研究、大江大河治理、农村义务教育、农村社会保障、农村道路建设等）。在我国广大农村，特别是中、西部地区农村，公共物品短缺的问题非常严重，其供给远远落后于城市，加之农业税减免后农村基层财政事实上的困难，农村居民收入只有城镇居民的1／3。在此背景下，如果农村公共物品供给任由农村自给自足，城乡差距势必加速扩大，从而直接制约着农村小康社会建设。因此，如何通过制度创新为农村公共物品的供给提供长效保障机制，从根本上克服和解决农村公共物品供给面临的困难，以实现农村发展和城乡协调，这既是一个有待解决的理论问题，又是一个实践中迫切需要重视和解决的实际问题。
理论和实践表明，建立农业公共财政体制能有效地解决促进农村发展所必需的众多公共物品的外部性问题并具有规模经济的优势。在中国，农村公共物品的有效供给和公共服务的改善，农民生活水平的提高等具体问题都迫切需要建立公共财政体系、完善财政支农的长效机制来加以解决。