由于过去一直实行的是城市倾向的经济政策，随着农村税费改革的进行，农村公共物品的供给暴露出的问题已日趋严重，主要表现为：①公共物品供给严重不足。多年来，我国农村公共物品虽不断增加，但与城市相比，与农村、农民实际需要相比，还有相当大的差距，而且新兴、现代公共物品（如供气、供热、供水设施等）发展几乎尚未起步。目前，农村公共物品不仅总量短缺、总体质量不高，而且供求结构不合理、层次和优化度及现代化水平低。②公共财政对农业公共物品供给的不平等。主要表现在最基本的社会保障缺失，一般的公共物品供给总量不足及农民为享受仅有的公共物品付出的代价不合理。③公共物品供给的财政投入绩效不理想。④农村公共物品的财政供给机制不到位。国务院发展研究中心农村部近期的一项调研发现，中央财政支持“三农”的重点主要放在税费改革、林业生态建设和粮食补贴等方面，对农村公共物品供给仍缺乏足够的投入保障。
1.1.3.研究的意义
本书研究将根据目前日趋突出的城乡二元结构及其工农差别、城乡差别、地区差别和阶层差别扩大的趋势，从“统筹城乡发展”和全面建设小康社会的角度，围绕农村公共物品供给问题，以浙江省、江西省和贵州省为典型，研究农业税减免改革后农村公共财政体系建设及管理机制。通过对制度背景的分析，系统地从原有公共财政体系出发探寻用以支持农村发展和解决中国“三农”问题实践的农村公共财政政策体系。在此基础上，借鉴有关国际经验，从微观和宏观两方面提出我国农村公共财政体系建设的目标和主要创新选择。按照市场经济的运行规律，建立和完善中国特色的新型农村公共财政体系，协调和规范农村公共物品与公共财政的相互关系，解决农村社会发展中公共物品的供给保障问题。因此，本课题研究不仅在理论上有助于进一步加深对公共财政理论的认识，而且在实践上有助于正确指导我国农村公共财政体系建立。项目的研究成果不仅可直接为政府搞好农村各项配套改革，进一步调整公共财政支出范围和结构，建立规范的财政转移支付制度，健全公共财政体制提供科学决策依据，而且可将国际前沿公共财政理论与模型应用于中国现实农村公共财政建设问题的研究，完善和提升我国公共财政管理理论与研究方法，因而具有重大的现实意义和理论意义。
与此同时，对公共财政体系建立与农村公共品供给体制的改革问题进行研究，其意义还在于：①它不是舍弃制度背景的纯粹的分析，而是更为系统地从所构建的公共财政体系出发探寻用以支持农业发展、建设社会主义新农村和解决中国“三农”问题实践的政策体系。②按照市场经济的运行规律，建立、完善中国特色的农村公共财政体系，协调、规范农业、农村与国家公共财政的相互关系，解决各种渠道资金对农业和农村的投入保障问题，将具有重要的理论与现实意义。
1.2.问题的提出
1.2.1.现行公共财政对农业支出的不公平
农业的产业特征以及它在国民经济中的重要地位决定了政府必须对农业的发展给予必要的支持，体现于国民收入分配中就是政府通过财政支出政策向农业倾斜。改革开放以来，我国国民收入增长较快，综合国力有了较大提高，财政分配的绝对规模随之扩大。但是，由于国民收入分配机制尚未理顺，收入分配秩序比较混乱，分配结构不合理。具体体现在：一是财政总支出中支农投入的比例呈下降趋势（张晓山、崔红志，2001）。二是财政支农投入与农业对国民经济的贡献不对称，财政性支农支出与财政总支出的比重远低于农业GDP在总GDP中的比重（江苏省农村社会经济调查队，2003）。这与农业在国民经济发展中所承担的任务是极不相称的。三是国家财政性支农支出中农业、农民的直接受益份额偏少。当前国家极为有限的财政支农资金并未全部用于农业、农村和农民，这就是所谓的“农转非”现象。它们中有些部分是流向了城市，还有些部分是流向了科研院所、工业企业、农业管理部门（李放、张兰，2004）。农民直接受益（或者说农民得益较多）的财政支出主要是支援农村生产支出、农业科技三项费以及农村救济费，这三项支出的比重由1990年的47.88％下降到2003年的35.31％；农民得益较少的支出是农、林、水利、气象等部门事业费和农业基本建设支出，其比重由1990年的52.12％上升到2003年的64.69％①。此外，国家出于社会经济发展的需要而对财政在教育、环境保护、农业等方面的支出作出了限定性规定，而这些“法定支出”与财政支出总额、财力总规模之间的衔接与协调却较差，也造成公共财政支出的极不公平现象。
1.2.2.公共财政对农业公共产品供给的不平等
建国以来，国家在财政支出上，并没有体现出对农业的支持，而且在财政提供公共产品方面也没有做到一视同仁。我国的公共产品供给体制一直未将农村的公共产品供给完全纳入公共财政制度内考虑，现行的农村公共产品供给体制仍然是制度外公共产品供给体制的延续，这种极不完善的制度外供给体制造成了我国目前农村公共产品供给格局的三大问题：最基本的社会保障缺失、一般的公共产品供给总量不足及农民为享受仅有的公共产品付出的代价不合理（李放等，2004）。
在2003年的“非典”事件中，专家们最担心的是“非典”疫情传入农村，我国农村薄弱的卫生医疗设施和社会保障体系难以经受“非典”的冲击。侥幸的是，“非典”终于被控制在大城市内，但这场惊险的经历给我们敲响了警钟。在社会保障方面，城市里目前基本上形成了以养老保险、医疗保险和“三条保障线”为主要内容的社会保障体系框架；而在农村这一制度的保障程度极低，仅仅是基本解决了农村人口的温饱问题。与农业生产息息相关的农村公共产品供给不足，主要包括小型农田水利的建设、农村道路建设、农业科技推广、农村社会化服务体系的完善、农村义务教育、农村医疗卫生、农村环境保护等的投入太少。此外，税收的合理性也是值得商榷的。税收是公民享受政府提供的公共产品所支付的成本，公平税负是人们公认的税收原则。但我国农民在享受的公共产品质量远不如城市居民的情况下还要支付比城市居民高得多的税赋水平。
1.2.3.公共财政支农绩效的不理想
党的“十六大”提出：增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。
2004年2月的中央1号文件中明确确定“以促进农民增收为主题”。在这样的大背景下，公共财政政策在加大对农业的资金投入的同时，更要认真分析公共财政支农的政策绩效，切实调整农业财政政策，增加农民收入。
当前，公共财政对农业的补贴支出主要集中在流通环节。1996-2001年每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在300亿～800亿元之间（刘亮，2004）。
然而，如此巨额的补贴主要都补在了流通环节，补在了价格上。按照这种补贴方式，以粮食补贴为例，国家耗费7元钱，农民才得到1元钱（丁学东，2001），这样的支农方式对农民增收的贡献太小。与此同时，农业财政资金管理体制不合理，直接造成了公共财政支农资金使用效率低下。首先，管理农业财政资金的涉农管理部门太多，农业财政资金管理体制分散。其次，农业财政资金跨政府层次过多，在当前政府间转移支付规范性差、透明度较低的制度背景下，争取上级资金支持的交易成本很高，大规模农业财政资金在政府间转移支付容易引起各类寻租活动；而且，大量资金在层层下拨中被占用，势必影响资金及时使用，无疑造成政策执行成本太高，资金使用效率低下。
1.2.4.公共财政支农政策失灵与结构偏差
朱晶（2003）曾就中国6个农区的农业科研公共投资与3种主要粮食作物产量增长之间的关系进行过实证分析，研究结果表明，农业科研公共投资对各种作物单位面积产量具有明显的正效应。李焕彰等（2004）的研究结果表明，中国财政支农支出项目中边际产出效应高低的次序为：科技三项费用最高，基本建设支出次之，生产性支出和事业费最差；而现行财政支农支出比重由高到低的序列为：生产性支出和事业费比重最高，基本建设支出比重次之，科技三项费比重最低。现行财政支农支出结构出现了较大的偏差。
中国财政支农支出结构偏差导致财政支农资源配置的低效率，而财政支农支出结构偏差又与现行的财政支农政策制订与执行机制有关。以纠正市场失灵为目标的政府行为同样面临着外部性、交易费用、信息不对称等问题。AnthonyB.Atkinson（1980）指出，政府干预并不一定导致帕累托改善。
中国财政支农政策能否实现社会资源最优配置的预期目标，不仅取决于其目标制订过程中能否准确地将农民对公共产品的消费需求集合为“社会”需求，而且取决于财政支农政策能否被准确到位地贯彻执行。农民，因其人数众多而容易陷入“集体行动的困境”之中，难以形成对决策层产生较大压力的游说团体，被排除在政策目标决策程序之外。另一方面，正如李容（2003）所指出的，制订财政支农政策的决策者缺乏相应的农民对农业公共产品偏好的信息。财政支农政策制订过程的这一特质往往使政府所确定的财政支农支出结构偏离社会的需求结构，导致公共财政支农政策失灵。
1.2.5.农村公共产品供给质量偏低
从目前财政支出的范围看，公共财政基本涉及了农村所有公共产品或公共服务领域，但投入不足，总体覆盖力度不够，城乡差距较大，区域差异明显。其中，东部地区农村公共基础设施建设和公共服务状况有所改善，而中西部相对落后地区，公共财政覆盖范围狭窄。具体表现为：在农村公共基础设施建设方面，中、西部地区乡村道路条件较差，部分地区人畜饮水困难，基本生存条件无法保障，农田水利投资严重不足，部分设施老化失修，抵御自然灾害能力较差；在农村医疗和公共卫生方面，城乡之间存在着巨大差距；在农村教育方面，城乡之间硬件设施差距较大，农村基础教育的师资水平低，教育质量不高；在农村社会保障方面，就全国而言，农村社会保障的覆盖面非常低；在农业基础设施建设和农业科技进步方面，国家财政对农业基础建设和农业科技进步方面的投入总量不足，支出结构不合理，有效性不强，既有缺位，也有越位，而农业科技、农产品质量安全等投入在政府财政支出中所占比重也很低；在农村基层机构运转方面，由于乡镇负债现象严重，部分地区特别是中、西部地区的大多数乡镇的办公经费标准低，运转困难。
公共财政制度的目标之一就是追求社会公平，而我国目前的这种公共产品供给体制恰恰没有给农民及其子女与城镇居民一样的国民待遇。因此，实现公平的关键是建设农村的公共财政体系，使不同地区、不同阶层的公民可享受到大体相同的公共产品和公共服务。经过几十年的工业对农业的剥夺，我国已经建立起了比较完整的工业体系，已经有能力进行工业对农业的支持；而且，由于多年来巨额农业资源的流出，使得农村自我积累的能力十分脆弱。解决“三农”问题的根本是改变这种重工业、轻农业，重城市、轻农村的倾斜的国民收入分配格局，改变公共财政对农村的一系列不平等状况。
1.3.研究的主要目标、基本思路与方法
1.3.1.研究的目标
本书研究将基于目前日趋突出的城乡二元结构现状，从“统筹城乡发展”和全面建设小康社会的角度，围绕农村公共物品供给问题，以浙江省、江西省和贵州省为典型，研究农业税减免改革后农村公共财政体系建设及管理机制。在分析研究发达国家公共财政制度建设方面的经验基础上，分析我国农村公共财政体系建设及国民收入分配上存在的问题，总结近年来沿海发达省份加快公共财政制度建设的经验，从微观和宏观两方面提出我国农村公共财政体系建设的目标和主要创新选择。研究提出我国深化财政体制改革、建立农村公共财政体系的思路、对策及政策建议。具体来说主要的目标表现为以下几点：