第四节 景区饭店建设及环境影响的监管
在研究目前景区管理存在的缺陷以及景区环境容量管理存在的缺陷的基础上，下面我们将进一步探索景区饭店建设对景区环境的影响，在研究目前景区饭店监管的基础上，提出我国景区饭店建设、运行的监管体制结构，并对景区饭店协调监管提出建议。
一、景区饭店的开发管理模式
景区饭店都是随着景区的发展、游客需求量的增长而发展起来的，在发展的起始阶段，由于景区饭店不成规模，所以在国内的景区饭店开发管理上并没有固定的模式。在现阶段，可以用混乱的局面来形容，各省、市地区都有不同的景区饭店建设及开发管理方式。
（一）景区饭店的发展阶段
关于我国景区饭店的发展、开发研究目前还没有真正展开，作为饭店业中的一个类型，景区饭店近年来发展很快。本课题根据对部分景区的调研后分析认为，我国景区饭店的形成和发展主要有三个发展阶段。
1.20世纪80年代前的建设
20世纪80年代以前，旅游业在我国尚未开展，景区饭店建设以政府投资为主，主要在知名景区进行建设，如江西庐山风景区、浙江莫干山风景区、无锡太湖旅游风景区等。这些饭店规模不大，饭店的作用并不是为了旅游，而是针对特殊群体的疗养和休假，饭店的投资建设单位都是政府各部委的机构。在该阶段，还没有景区饭店的概念，仅是疗养院、招待所等名称形式。
2.20世纪80年代到90年代中期
从20世纪80年代到90年代中期，我国旅游业开始兴起，发展速度较快，饭店业也同步迅速发展，景区除了政府部门的招待所以外，已开始建立各种类型的度假型饭店，由此开始出现景区饭店概念。景区饭店在这一阶段的开发主要以中低档饭店为主，规模不大，较少有品牌，自主经营。另一类型是各类国有大型企业、政府机关在知名景区建设的培训、会议、疗养基地，这时数量开始增多，但单体规模不大，基本都是自行管理。这一阶段由于景区内饭店数量增加，景区饭店的建设既有政府主体，又有企业投资，在开发管理上还没有规则，再加上这时饭店管理水平还较低，缺乏环境保护意识。饭店经营对环境影响开始积累，部分旅游景区开始出现环境退化现象。
3.20世纪90年代中后期至今
自从20世纪90年代中后期开始，旅游业的发展开始由观光为主转为观光度假型发展。以高档度假型饭店为代表的景区饭店开始在知名景区迅速发展，尤其是滨海的景区、知名山林景区等。高档度假型饭店的基本特征是规模大、设施全，尤其是娱乐设施。许多高档度假饭店拥有国际知名饭店品牌，管理水平相对较高。另一种得到迅速发展的是景区内的“农家乐”型住宿点，通常由当地居民建设并提供服务，这些住宿点规模非常小，但数量多并相对集中，经营者缺乏环境保护意识。
这一阶段，由于景区缺乏对景区饭店的监管手段，加上许多景区排污设施的欠缺，而此时饭店规模的迅速增加和品质的提升，在景区停留度假的游客数量上升，直接导致饭店向环境排污的规模急剧上升，引起景区环境污染。景区方面，由于环境管理理念缺乏，环境治理设施缺乏以及环境治理权限等原因，没有对景区饭店进行有效的环境管理和指导，部分景区出现明显的环境恶化现象，而环境污染则成为我国旅游景区的普遍现象。
（二）景区饭店的投资主体的变化
我国景区饭店在发展过程中，投资主体也发生明显的变化，最显着的特征是由国有投资为主转为私人投资为主。这与我国发展市场经济，实施体制改革的大背景有密切的关系。投资主体的变化对景区饭店的环境管理工作增加了难度。
私人投资主体的饭店更关注成本收益，对具有显着溢出效应的环境治理设施及相关技术的投资通常不愿实施。在相关法律法规不健全的情况下，较难促进景区饭店的环境管理。例如，在实际操作中，自然保护区的旅游开发活动由自然保护区管委会委托旅游开发公司进行，虽然景区饭店建设有一定的规划和审批，但由于属地管理方式大多数管理部门监、管不分，这样，自然保护区管委会和经营公司的管理职责就变得非常复杂，开发形成的旅游景区往往由旅游开发公司全盘操作，对经济效益的重视程度往往超过环境效益。尤其各管理部门的目标不同，投资与收益不一致，冲突比较严重。
另外，生态系统的周期性与旅游产品的周期性不一致导致管理重心的转移。生态系统有自身发展的周期。资源的维持是一个长期的过程，要考虑长期的发展和综合效益，这是可持续发展的一个重要条件。旅游产品也具有周期性，与产品开发的阶段、市场的变化等因素有关。目前，资源开发的重要方面是发展旅游，旅游产品开发需要大量的资金投入，主要用于基础设施、接待设施以及游乐设施的建设，投资方希望通过旅游产品的开发获得收益，因此，投资方非常关注投资收益和投资回收期。生态系统的周期性与旅游产品的周期性不吻合，旅游产品周期远小于生态系统的周期。旅游开发投资的回报客观上导致了管理重心是经济效益，而非环境效益。
这种根源的不一致，源于资源的管理部门没有资金投入，旅游开发的资金来自各种背景的开发商。有时，开发商还要委托专业的管理方进行投资项目的管理，使管理工作更趋复杂。
（三）景区饭店开发管理现状
景区饭店对景区环境的利用表现为对景区土地的直接利用和排污，使用过程不具排他性和竞争性。景区饭店向景区管理机构支付管理费等，建立消费（资源使用）和价格的关系。但是，由于旅游景区的资源价值无法得到合理评估，管理费成了一种使用资源的“许可费”，景区饭店因此可以“合法”并“无偿”使用资源，滥用资源追求经济效益成为普遍现象，这些都直接导致了景区对饭店建设运营管理的缺失和景区生态环境质量的恶化。目前，景饭店在开发管理上，主要有以下问题。
1.景区饭店开发管理混乱
对部分景区现场访谈表明，目前自然景区内的饭店建设涉及多个监管部门，首先是景区旅游开发的规划，建造饭店需要用地审批，涉及地方政府的规划部门以及林业部门。然后是饭店建筑的设计，涉及当地的建设部门和规划部门，而饭店中环保设计和生态设计涉及环保检测机构等部门。但是，在景区饭店建设过程中，各个职能部门缺乏相互的信息沟通，造成景区饭店建设管理上的许多漏洞，致使职能管理不到位，最后导致景区饭店建设的失控。
如前所述，在理论上景区属全体公民所有，由中央政府代表人民行使管理权。景区的所有权和管理权是不同的。在管理权的实施过程中，景区的管理权却是被层层下放，从中央政府到地方各级政府，再具体到景区的管理者。景区的所有者和管理者之间应是委托代理关系。由于景区产权的所有者无法行使所有者的权利，使景区管理者的权限失控，导致了景区管理者对景区资源的“滥用”，也造成了景区饭店建设中没有一个权威部门能对开发管理负责。
另外，在管理权下放的过程中，管理资金与管理权不是同步的，许多景区的管理机构有管理的权力，但没有管理的“实力”，只能放弃对资源的管理，并以“资源”换“资金”。景区资源产权不清晰，直接导致了景区饭店开发管理的混乱。
2.景区饭店监管资金缺乏
旅游景区所有权与经营权的矛盾与景区所有权与管理权的矛盾是相似的，都是源于景区“所有者”无法行使所有权。经营权与管理权是不同的，景区行使经营权的是独立运营的企业，它们获得景区的经营权后，对景区进行开发建设，市场运作，最终获得收益。
旅游景区目前存在的景区饭店建设问题，经常被归结于景区管理方过度使用环境资源的结果。管理方与经营方对景区资源的使用没有受到应有的制约。理论上，管理权的拥有者代表所有者实施管理，其中包括对经营方的管理，但实际上都是属地管理地方政府的管理思维，为了地方财政而滥用环境资源。然而，在环境保护方面，受委托的管理方存在的缺失受以下因素的影响：
（1）环境资源的价值无法有效衡量，很难对景区饭店建设行为的环境影响进行评估；
（2）管理方需要管理资金，削弱了管理方对景区饭店开发管理的力度。
自然景区通过开展旅游活动补充景区管理所需资金，但目前情况是，开发旅游成为监管资金的主要来源，因此，管理方和旅游开发经营方成为利益共同体，管理方的监管职能几乎不能执行或执行不到位。
优质景区，特别是自然保护区，由国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管相关的自然保护区工作，但管理所需资金和管理人员的任命等由属地（县级政府）负责筹建。通常，自然保护区所在地经济都比较落后，资金没有保障，开发旅游成为获得资金的必然选择。目前，我国自然保护区的资金保障体系是非常不健全的，经费基本够用的自然保护区只有10%（韩念勇，2000），多数地方政府不能保障相应的保护资金。调查中还发现，自然景区中的饭店有相当比例是国家政府部门建造的接待型饭店，其中休假型饭店居多。由于各部委政府部门的利益关系，也造成了饭店建设监管的难度，没有一个权威部门能对景区环境生态的保持负责。也有些饭店是地方政府的利益需要，出于追求经济增长点和接待的便利，利用自然景区属地管理的方便和优势，盲目建造的。
3.缺少景区饭店生态绩效考核体系
目前，大多数旅游景区的管理部门都没有景区饭店对环境生态绩效的评估指标体系，即使是饭店建设初期，所谓的环境影响评估都是主观性的，没有具体的量化评估考核体系。这从管理的角度上看，旅游景区的饭店建设开发管理都是虚设的，根本没有控制和监管的力度，管理上还是处于无序状态。一个饭店是否可以在景区内建设，能否在景区的指定区域内建设，根据建设的规模和排污量的预测对景区环境质量产生怎样的影响，包括景区动植物生态的影响、景区噪声污染的影响、景区污染物处理能力的影响以及景区大气环境污染等影响，都需要具体评估，通过量化的一种评估考核数据来决定饭店建设是否可行。因此，目前由于缺少景区饭店生态绩效的考核指标体系，造成景区饭店开发管理上无序化。因为任何一家投资商为了在景区投资饭店项目，都可以在变通的手法上想尽办法，让评审通过，他们为的是经济效益，而不是通过投资去实现环境保护。
二、景区饭店建设、运行的监管体制构建
景区饭店是景区资源使用的主体，它对资源的使用需要有制度安排，所谓制度安排既要考虑国家层面法规，又要考虑行业层面的法规。
（一）景区饭店监管体制构建依据
1.政府有效监管资源利用的条件
Thomas Dietz在他的研究中对公共资源能够实现有效的管理的条件进行了总结。（1）资源和对资源的使用可以得到监控，信息可以相对较低的费用得到验证和解释（例如，树木比鱼更容易监测，湖泊比河流更容易监测）；（2）改变资源使用的速度，资源使用与人口的规模、技术、经济和社会条件合适；（3）社区保持经常面对面的直接沟通与交流，即有一个密集的社会网络，以增加相互的信任，使人们能指出“失信的行为”，降低监管和执行的成本；（4）外来人员可以相对较低的成本排除在资源使用的范围内；（5）资源的使用者支持有效的监测和规则的执行。Thomas Dietz研究认为，全部具备这些条件的地方几乎没有，对上述条件的总结是为了给监管机制的构建提供帮助（Thomas Dietz，2008）。
景区也是一种公共资源，饭店等旅游企业对资源的使用也需要得到监管。
2.景区饭店监管的内容
根据Thomas Dietz总结的资源利用有效监管的条件（1）和条件（2），对景区资源以及饭店对景区资源的利用现状和资源变化的监控是首要的环境管理内容。
本课题在前述的研究中已经指出收集景区资源及其变化，饭店对环境资源利用等信息的重要性，目前，我国景区面临的问题是这部分信息的收集方的确定和信息收集资金的获得。理论上，景区的管委会是信息的收集方，信息收集资金来自政府拨款和景区开发旅游活动等获得的收入。本课题通过对我国部分景区的调查认为，对景区饭店监管的实施在技术上并不存在障碍，主要的障碍来自于对资源保护的误解以及资金的严重不足。
对景区饭店的监管内容有两大环节：建设和运营。从现状看，对饭店建设规划的监管是非常重要的。饭店一旦建成，环境影响就无法挽回。