预算在经济和技术层面上是政府收支对比的计划表，通过政治程序确定的预算决定财政配置资源的规模和方向。究其本质，预算是纳税人及其代议机构控制政府行为的工具，是公共决策民主化的制衡机制。预算在与王权的斗争中产生和发展，并且成为支撑现代民主的重要制度之一。但是形骸化的预算不过一堆废纸，预算工具价值的发挥取决于预算本身的民主化。通过预算的控制，公众能够约束政府的行为，影响政府的决策，也就为整个政治民主奠定了坚实的基础。预算民主的目的既为公平也为效率。民主化的预算是国家与公众之间关系的交集，公众在纳税后获得参与公共物品决策与监督的途径，而国家无偿征收行为的合理性也得到确证。从效率角度来说，政府预算收支的规模和方向都将实质地影响到每一个公民或者企业，让公众参与预算程序，对自己将要承担的纳税义务与将要获得的公共服务发表看法，与政府沟通，它不仅仅有利于预算决策的科学化，而且也便于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。
在我国现有的制度框架下，实现预算民主的最佳途径就是由人民代表大会审查、批准预算。在现代民主中，个体通过由自己同意的代表参与公共事务管理的间接民主即代议制民主是主流，每个个体都直接参与、全民公决的直接民主作为整个国家体制是不可行的，仅能被审慎地引入而成为有限补充。温岭的预算民主恳谈通过激活人大制度，促进了代议机构对预算的审查和监督，充分发挥了预算民主；通过广泛吸收社会成员加入预算的讨论，弥补了代议制民主的缺陷，使预算民主在间接民主社会中得到了进一步的拓展。
一、基层民主新形式：温岭民主恳谈会
温岭市位于浙江省东南沿海，在2007年的中国县域经济百强县中排名第14。1999年，以温岭市松门镇“农业农村现代化教育论坛”为发端的温岭民主恳谈会徐徐拉开了序幕，一场数万人的基层民主政治实践开始了。
（一）民主恳谈会的起源及其发展
温岭民主恳谈会的起源和发展大致可以分为三个阶段：第一，基层民主实践阶段。在这一阶段中，民主恳谈会作为一个新生事物出现在农村的政治思想工作中，随着主题的收束和制度的建立逐渐成为镇、市政府职能部门和村重要事项决策的必经程序，成为人民群众管理监督基层社会公共事务的平台。第二，与基层人大无缝结合阶段。这一阶段的民主恳谈充分利用了现有的政治资源，与我国的基层政治制度相结合，为预算民主恳谈奠定了基础。
第三，预算民主恳谈阶段。选取公众感兴趣的也是公共决策中最重要的预算为主题，将民主恳谈的方式融入预算起草和审查、监督中，这就是本章的主题：预算民主恳谈。需要说明的是，这三个阶段产生的时间有先后，但现在仍然在同一空间和时间存在着，后者的出现并没有使前者消亡，因为每一种形式都有其生长发展的空间。例如第一阶段的民主恳谈，现在仍然被广泛使用，它是乡镇政府决策的必经程序，并已将其列入政绩考核体系，与乡镇官员的奖金直接挂钩。
1．基层民主实践阶段
1999年，浙江在全省开展了农业农村现代化教育活动。为了使活动真正取得实效，温岭市委宣传部和松门镇在该镇举办的农业农村现代化建设论坛上尝试采用了一种干部和群众面对面沟通交流的教育形式，类似于记者招待会的形式，让干部和群众有问有答，名字定为“论坛”。第一次的论坛，5天前贴出通告，原则是自愿参加、自由发言、有问必答。250人的座位坐满了，楼梯过道上也坐了很多人。镇领导告诉大家“什么问题都可以提”，对当时在场的大部分村民来说，这是他们有生以来第一次“拿话筒向领导提问”。话题迅速变成村镇建设、邻里纠纷、工商罚没等，气氛异常热烈。到年底，论坛已被当地人称为“松门镇的焦点访谈”，在村民强烈支持下变成一季度一次。很快，类似的官民对话在温岭迅速铺开，“便民服务台”、“民情直通车”、“农民讲坛”等名称五花八门，后将名字统一定为“民主恳谈”，并将活动范围由镇（街道）、村两级向非公有制企业、社区和市级政府部门延伸。这个阶段的恳谈是温岭市在发展市场经济的新形势下以民主的方法加强和改进农村思想政治工作的一种新载体。这一阶段的民主恳谈实质上是一种对话机制，即群众提问题，干部作解答，恳谈的议题数和议题内容呈发散状，属泛主题阶段。
2001年6月，温岭市委开始把民主恳谈由思想政治工作的载体转向基层民主。在这一阶段，民主恳谈与基层重大公共事务的决策过程相联系，同时保留了初期的对话形式，着重探索如何扩大基层民主，引导和组织群众广泛、有序参与对公共事务的决策、管理和监督。市委文件对民主恳谈会的议题范围、参加对象、基本程序以及实施和监督环节进行了明确规定。民主恳谈的内容，由原先较多涉及一家一户的权益纷争，进而转变为城镇规划、村庄整治等较多涉及全局性、长远性的公共事务。镇民主恳谈主要是镇民主听证制度，议题范围包括：经济社会发展规划重要政策，社会公共事务管理办法的制定和修改，政府重大公共基建项目投资工程，群众普遍关注或反映强烈的重要事项以及其他涉及大多数群众利益的重要公共事务和公益事业。市政府职能部门民主恳谈的主要内容包括：制订出台新的政策或调整原有的管理制度、管理方式和办事程序，调整或增加新的服务，收费项目以及其他涉及公众权益的政务或公共事务。村级民主恳谈主要通过村民民主议事制度对全村重要的村务做出决策。由村两委提出需要决策的事项和初步意见，经村民代表和其他村民共同讨论、修改后，由村民代表以适当的方式表决，做出符合多数村民意愿的最终决策。对涉及全村村民利益的重要事项，则召开由全体村民（或每户派代表）参加的恳谈会进行公议公决。民主恳谈因此成为镇、市政府职能部门和村重要事项决策的必经程序，成为人民群众管理监督基层社会公共事务的平台。同时，市委还将这一新生事物制度化。2004年，《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定》出台，规定民主恳谈是乡镇政府决策的必经程序，并将其列入政绩考核体系，与乡镇官员奖金直接挂钩。
2．与基层人大无缝结合阶段
从2003年下半年开始，在多位政治学家、法学家的建议下，温岭市委开始探索民主恳谈与基层人大结合的可行性以及结合的有效途径，将民主恳谈这一体制外生长的事物融入体制内，使其获得长足的发展。基层乡镇人大有四项法定的重要职权，即选举权、罢免权、重大事项决定权和对政府的监督权。然而，长期以来，这些权力大多虚置。通过民主恳谈与镇人大的结合，将游离于体制外的民主恳谈纳入了现行制度框架之内，并使之逐步走向制度化、程序化、规范化，使这一具有原创性的基层民主形式进入了可持续发展的轨道。2004年5月，中共温岭市委出台文件规定：民主恳谈的下列议题应由镇人大主席团召集人大代表审议，依法做出决定：（1）未列入当年人代会讨论又确需做出决定的重大事项；（2）民主恳谈会上意见分歧较大，难以协商确定的重大事项；（3）镇人大主席团认为需要提交人民代表大会讨论决定的重大事项；（4）镇政府认为需要提交人民代表大会讨论决定的重大事项；（5）五分之一以上人大代表联名提出要求召开人民代表大会表决做出决定的重大事项。这一阶段的民主恳谈充分利用了现有的政治资源，与我国的基层政治制度相结合，为从体制外自发生长到体制内的有机融合阶段。另一方面，民主恳谈“激活”了基层人大，改变了基层人大的不作为状态，促进了乡镇人大更好地履行其法定权力。可以说，正是这两者互为促进的良好循环，使民主恳谈能够持续，并且走向下一步的发展，进入预算民主恳谈阶段。
2005年，考虑将公共预算与民主恳谈结合，温岭市新河镇的公共预算改革由此萌生。自此开始了民主恳谈发展的第三阶段：预算民主恳谈阶段。
（二）预算民主恳谈的产生和发展
民主恳谈意味着政府和公民围绕公共事务进行平等、自由、公开的对话和讨论。政府将在吸收这些讨论结果的基础上做出决策。民主恳谈为公民参与地方治理提供了渠道，居民的意见和建议深刻影响着地方党委和政府的决策。民主恳谈还增强了决策的透明度，有助于防止出台违背大多数人意愿的决策。类似“暗箱决策”、“拍脑门决策”、“少数领导决策”的传统决策模式已经逐渐转变为充分吸收民众智慧的“阳光决策”。在某种程度上，“民主恳谈”只是一种公民、政府等政治行为者对话、讨论公共事务的制度性平台，如果没有具体的地方事务作为讨论的内容，那么，这种制度平台就无法发挥其效能。因此，寻求一个公众关心的讨论内容成了温岭市改革者以及关注改革的专家和学者思考的问题。在经过反复思考、多方咨询、系统论证之后，温岭市的改革者确定了以民主恳谈为平台，结合基层人大制度，选择预算改革为突破口，实现公民政治参与从体制外向体制内转移的基本路径。2005年，民主恳谈正式引入镇人民代表大会，运用民主恳谈的方式讨论、审议政府预算。
1．产生
2005年7月27日，温岭市新河镇召开第十四届人民代表大会第五次会议，并第一次借助民主恳谈平台讨论镇财政预算。会议期间，新河镇90名镇人大代表直接参与了政府的财政预算审议，193名群众自发前来参加旁听，旁听代表主要是各个村的村干部、镇行业协会、企业负责人和部分村民。镇人大代表和到会的群众就镇政府的预算方案与镇政府进行了对话和询问，并提出了缩减行政管理费开支、增加教育投入等18个问题。会议结束后，政府与人大主席团、人大财经工作小组召开联席会议讨论人大代表提出的问题，调整了包括“缩减行政管理费25万元”在内的9个项目，增减的资金合计237万元。镇政府修改的财政预算草案在第二天的人大代表全体会议上获得通过。
这次会议还通过了一项《关于设立新河镇人大财经小组的决议》，财经小组成员由人大主席团提名并由会议表决通过，其职能包括：随时向镇政府了解财政预算执行情况；监督预算执行情况；及时报告预算执行过程中的重大变动、新增预算以及其他重大事项，并由人大主席团召开镇人代会，进行依法审议、表决；参与下一年的财政预算编制。此外，还有一份重要文件促成了这次改革的开始，即《新河镇预算改革要点》，其中关于“代表在讨论和辩论中对预算草案有明显不同的意见，经主席团讨论决定，可以就预算草案的修改意见进行票决并列入会议议程”，这是后来规定代表可以提出预算修正议案的雏形。
同年11月3日，按照每个季度镇政府应该向财经小组汇报预算执行情况的规定，新河镇召开了预算执行情况民主恳谈会，向到会的财经小组成员和代表公开了2005年1-9月的预算执行情况，并接受与会代表的询问。包括镇人大代表、镇人大财经工作小组以及自愿参加的村民，共70多人参加了会议。他们审查了2005年1-9月的预算。与会人员通过对预算执行情况的提问与讨论，使基层人大的预算监督趋于务实。但是，这次会议的形式与程序，仍游离于人大制度与民主恳谈之间，许多细节仍属于民主恳谈的模式。
例如，虽然事先用广播、公告等形式邀请代表和村民参加会议，但通知到会的部分代表名单由财经小组事先确定；无论是会议的名称，还是参加的代表人数（代表出席人数未过半数），都表明这是一次非正式的乡镇人大会议。
分析新河镇人大的预算民主恳谈的模式，实际上是将地方组织法和预算法所规定的预算预审与初审、大会审议与询问相结合，独创的新河人大预算审查与预算监督制度。新河改革的重要意义就在于人大预算审查与监督中既有公众的参与，又从制度层面完善了乡镇人大审查、批准预算与监督预算的执行，使基层人大在公共预算建设中发挥越来越重要的作用。但是，由于是第一次尝试，新河镇2005年的预算民主恳谈并没有相应的制度来规范和指导。从程序上规范预算民主恳谈就成了下一阶段预算民主恳谈的当务之急。