一、引言
1978年十一届三中全会以来，我国开始了伟大的改革开放进程，经济体制开始逐渐从计划经济向市场经济转轨，相应的财政制度也开始从计划经济时代的生产建设性财政向着公共财政的方向转变。公共财政的讨论、形成、推进、发展以及日趋成熟，是浙江以及中国改革开放30年来财政发展的主线，而公共财政制度建设则是改革开放30年来浙江以及中国财政改革与发展的理想追求。从历史的角度来看，30年来浙江以及全国财政运行格局基本经历了由“非公共性”向“公共性”转换的逻辑轨迹。如果用三个字来概括我国财政制度的改革，那就是“公共化”。
这一财政公共化改革的进程，沿着三条主线进行：第一，国有企业改革、国有资产管理体制改革；第二，财政体制改革；第三，预算制度改革和支出管理改革。在这三条主线中，国有企业改革与国有资产管理体制改革的主要内容是扩大企业经营自主权，财政从一般竞争性生产建设领域中逐渐退出，对国有企业实行所有权与经营权分离，实行政企分离和政资分离，即国家的社会管理职能与国有资产所有者职能双重职能的分离。中央政府从财政的角度进行的重要配套改革是“利改税”、“拨改贷”、“利税分流”、“基本建设投资基金制管理”以及对国有企业的各种经营性项目实行资本金制度。
财政体制改革经历了分级包干财政体制和分税制改革。分级包干财政体制是在划分收支的基础上，分级包干，自求平衡，由过去的“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，由“条条”分配为主改为“块块”分配为主。分税制改革主要是根据中央政府与地方政府的事权划分支出范围，并按照事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。在划分税种的同时，分设中央税务机构和地方税务机构，实行分别征税。财政体制的改革，使地方财政获得了更大的自主权，理顺了中央和地方各级政府之间的事权和财权，实现了各级政府之间的最优分工和各地区提供基本公共服务能力的均等化。国企改革、国有资产管理体制改革、财政体制改革以及与之相配套的税制改革是中国市场化改革过程中建立公共财政制度的必经之路，是财政公共化改革的基础。然而，财政公共化改革的核心是政府预算制度改革及支出结构的调整和优化，其主要内容是包括公共预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府性基金预算在内的复式预算制度的建立与规范化管理，以及部门预算、绩效预算、政府采购、国库集中收付、收支分类改革等预算制度的配套改革。
在改革开放中，浙江经济的发展取得了令世人瞩目的成绩，经济社会发展走在国内前列，到2007年底，全省生产总值18640亿元，人均生产总值37130元，城镇居民人均可支配收入20574元，农村居民人均纯收入8265元，财政总收入达3240亿元、地方财政收入为1650亿元，进出口总额达到1768亿美元，主要经济指标在全国处于领先水平，经济总量居全国第四位，已处于工业化的中后期阶段。浙江的成功得益于我国的改革开放，是市场经济的成功。而浙江的民营经济和有特色的政府理财是浙江成功的两个支点。因为，现代市场经济是混合经济，一个国家或地区经济发展得好坏关键在于如何协调好公私经济的关系。通俗地说，就是如何充分利用市场经济在资源配置上的效率优势和国家政府在弥补市场缺陷上的调控作用。浙江富有特色的政府财政理财思想和适应市场经济发展的公共财政改革既为浙江的社会经济发展创造了良好的外部环境，也为全国的财政改革提供了丰富的实践经验。
二、与时俱进、不断创新的浙江公共财政理财思想
与时俱进、不断创新的浙江公共财政理财思想是改革开放以来浙江社会经济发展成功的基本保证。浙江公共财政理财思想集中体现的是以人为本、因地制宜、开拓务实、与时俱进。以人为本，就是在充分承认并尊重人的利益的基础上，协调各方利益，并求得个人、地区（集体）和社会利益的统一和最大化。因地制宜，是在吸收国内外好的理财思想的基础上，结合浙江的特点，提出切实可行的、与浙江社会经济发展相符合的理财思想。开拓务实、与时俱进，是指浙江的财政理财思想是在不断创新发展的，以是否有利于浙江社会经济的发展为标准，只要有利于浙江地方经济的发展，就大胆实践，勇于坚持。
自1994年以来，浙江省财政厅从本省实际情况出发，遵循“以人为本，四两拨千斤，建立理财新机制”的理财思想和“抓两头，带中间，还财政于政府，赋权力于制度，建立公共财政新秩序”的基本原则，求真务实，逐步探索出一条具有浙江特色的理财新路。
众所周知，新制度经济学提出的经济人行为的有限理性与存在于现实人行为中的机会主义倾向，成为现代经济理论中重要的人性认识基础，并对现实的经济政策和制度的形成起到了关键作用。当今社会中对人类行为越来越具有针对性的政策、制度安排的形成并产生积极效用，是与各种政策制定部门对现实人有限理性的正确掌握与运用分不开的。因此，各种经济利益主体在经济活动中反映出来的这些有限理性和机会主义行为，便成为我们制定财政经济政策中首先必须考虑的因素。具体地说，就是政策的制定和制度的设计要符合政策执行者和政策制定者之间的“激励兼容”。只有那些在执行者和制定者之间能够实现“激励兼容”的政策，才能不折不扣地得到实施，才能顺利地实现政策制定者的意图并有可能取得良好的效果。
浙江以人为本，协调各方利益的理财思想抓住了约束与激励兼容的核心问题，用利益约束人，也用利益激励人，使激励与约束对称起来。正是在这样的理财思想指导下，各项财政政策的制定和制度的设计充分考虑到人的因素，考虑到社会上处于不同地区、不同部门的个人、单位、团体的利益，在承认各利益主体追求自身利益是合理的基础上，最大限度地调动各方面的积极性。如浙江省实行的“两保两挂”财政扶贫政策，正是建立在对人的经济人行为的有限理性与现实人行为中的机会主义倾向的透彻认识的基础之上的，政策的设计符合“激励兼容”原则。
首先，“两保两挂”政策改变了传统财政补助中上下级政府之间的逆向思维，即省里希望县里多增加自己的本级财政收入，减少对补助的依赖；而县里希望减少本级财政收入而获得较多的补助收入。这种反向思维所造成的后果是省对县的财政补助陷入恶性循环，即“越穷越补，越补越穷”，出现了“会叫会跑多补助，不叫不跑少补助”的问题，无形中助长了一些贫困县和次贫困县“等靠要”的思想，没有把主要精力用在增收节支上。有的县甚至争戴“贫困县”的帽子，更有甚者，个别县为了获得省财政的补助，向上级打报告，要求把已经摘掉了的贫困县帽子重新戴上。
其次，“两保两挂”财政扶贫政策既有激励又有约束，两者有机结合，一方面通过“挂”来体现一种激励机制，另一方面通过“保”来强化约束机制。只有完成了“保”的任务，才有可能“挂”；反过来，也只有存在“挂”的希望，才有动力去完成“保”的任务。通过挂小利而保大利，达到个人（政府官员）、地方和社会整体利益的统一。一个县要多得补助，就必须把自己的经济搞上去，树立起只有发展才有出路的新观念，改过去眼睛向上为眼睛向下，强化了县级政府发展本地经济、增收节支、自求财政平衡的内在动力。
最后，“两保两挂”财政政策使得拥有信息优势的政府实行“自我选择”，即主动地披露自己的真实“家底”。由于省财政对县政府的补助和奖励机制是规范的、公开的，游说、疏通关系并不能改变补助和奖励机制，不能使贫困县获得额外的收益。因此，“两保两挂”财政政策能够使县政府不必再在游说、疏通省财政厅的关系方面多下工夫，从而使县政府把主要精力集中于发展经济、增收节支上。激励和约束并存，用激励来推动“开源”，用约束来带动“节流”。因为有激励，贫困地区不再害怕“鞭打快牛”；因为有约束，贫困地区“不用扬鞭自奋蹄”。“开源”和“节流”双管齐下，实现财政的收支平衡。正如有的县长所说，“两保两挂”财政政策逼着贫困地区“增收节支”，除此以外，别无选择。因此，“两保两挂”财政政策把量入为出、讲究效益的思想与发展经济、充裕财政的思想有机地糅合在一起，是对历代理财思想的继承和创新。
“抓两头、带中间，分类指导”的理财思想，不仅仅是一个科学的工作方法，而且有着深刻的哲学内涵。所谓“抓两头”，即抓经济发达县一头和欠发达县及贫困县一头。“带中间”，即指带动介于二者之间的较发达县。“分类指导”，即对发达和较发达县、欠发达和贫困县采取不同的工作方法和实行不同的财政政策。一方面，鼓励发达县（市）加快经济发展，增加财政收入，为平衡全省财政作贡献，对财政收入上亿元的发达地区执行“上台阶”的财政奖励政策。另一方面，激励贫困县和次贫困县（市）抓好增收节支的工作，自求平衡，对它们实行“两保两挂”的财政扶贫政策。对中间县（市）采取“两保两联”的辅助政策。
“抓两头、带中间，分类指导”的理财思想，体现了辩证唯物主义的思想方法，抓主要矛盾，抓矛盾的主要方面。在财政分配过程中，组织财政收入是主要矛盾，而“富县”和“穷县”是矛盾的主要方面。抓地方财政的“增收”和“平衡”，就是抓住了主要矛盾；“抓两头”（抓富裕县上台阶和贫困县实现收支平衡并消化历年累积赤字）就是抓住了矛盾的主要方面。这两个问题解决了，财政分配的矛盾便解决了。
中国财政从收入改革转向支出改革，从传统的生产建设型财政向公共财政转变，从随意性的人治财政向制度化、规范化的法治财政转变是我国建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。由于受传统文化以及财政部门自身的特殊地位的影响，财政管理过程中往往会出现“寻租”与“设租”并存的现象，同时在财政资金运用、执行过程中，“会哭的孩子有奶吃”，“跑得勤、跑得快的地区和部门补助多”以及“领导批条子、财政出票子”等不合理的现象也会屡有发生。财政部门由于手中有“财权”，容易产生暗箱操作和滋生腐败，造成管理制度上的混乱。公开、公平、公正是实行市场经济的基础。作为各个政府部门利益以及社会整体利益分配的核心，财政部门自身常置于各种利益关系的中心。因此，加强规范的、公开的、透明的法制化建设，主动地“放弃”权力，使财政工作能脱离复杂的行政关系，赋予制度化的管理手段始终是浙江省财政改革的一大理财特色并走在全国的前列。
首先，补助制度化，规范了省对市县的转移支付制度。1995年到2001年，浙江省通过“两保两挂”制度分两步完成了省对县财政补助问题，特别是2001年浙江省将所有预算处的专项资金按照一定标准分成几个类型，全部归到“两保两挂、两保两联、三保三联”制度中。这样制度化后，各市县就非常清楚自己能从省财政中获得多少补助，既透明又能减少市县向省里“跑要”过程中的各种行政成本，同时也避免了以往的随意性、主观性。这样做虽然减少了财政部门的权力，但有利于规范化管理和财政机关自身的廉政建设。其次，全面推行部门预算，实现预算内外资金的统一管理。第三，实行会计集中核算，规范行政事业单位财务制度。由此确定了“收入税收化、支出预算化、专户金库化、督查经常化”的预算资金管理目标，逐步将一些原来的“暗箱操作”变为“阳光操作”，提高了透明度，便于监督和监管，实现了提高资金使用效益和从源头上、制度上防止腐败的双重目标。