一般来说，发达市场经济国家的行业协会具有服务和协调两大职能。我国的行业协会因类型不同，其功能定位存在着较大差异。已有学者对于我国不同类型行业协会的功能展开过分析，特别是对“自上而下”模式的行业协会功能作出了较为充分的考察，认为它们较多体现了对政府的辅助。基于“市场内生”的行业协会在我国较为少见，学者们往往运用温州商会进行案例说明，但至今仍未有系统性的研究。在我们看来，考辨温州商会在公共事务管理中的作用，无论对于认识温州商会功能的实际履行及其绩效，还是验证“中国公民社会在公共事务管理中”这一新分析框架，都具有特别重要的意义。在本章和下一章中，我们拟分别考察温州商会的行业治理与社会管理职能。
一、温州商会功能体系的初步形成
新时期的温州商会形成于温州民营经济快速发展及其不自足性逐渐显现的过程中。改革开放后，随着地下经济组织的合法化和公开化，温州的农村家庭工业、小商品经济和专业市场发展迅速。到20世纪80年代中后期，当时温州总人口约600万，其中有120万人从传统农业转入工商业，在短短十多年间创造了令人注目的经济奇迹。但是，由于温州民营企业的规模普遍较小，大中型企业寥寥无几。市场主体的低水平分散，导致了经营过于分散，外部不经济；流通环节过多，交易成本高昂，最终出现了产品质量差、假冒伪劣、相互压价等市场无序状态。20世纪80年代的温州，工商业领域内生产和销售“假冒伪劣”产品和公开的“诈骗”活动遍及温州全境：乐清柳市的劣质低压电器，永嘉县的虚假广告，苍南县生产、销售的假冒商标，鹿城区的劣质皮鞋，瓯海区的冒牌劣质阀门和平阳县的伪劣机器，等等。一时之间，温州产品成了假冒伪劣的代名词。
在这种情况下，政府一方面开始组建行业协会以整顿市场秩序，同时允许企业家自发组建行业协会以发挥行业自律作用。比如在制革行业，1987年8月8日，5000多双温州劣质皮鞋在杭州武林广场被付之一炬。随后，上海、南京、武汉、沈阳等几十个大城市的大商场相继把温州皮鞋驱逐出境。温州鞋业声誉严重受损。不少企业在反思自己的同时，要求政府出面解决这一问题。但是温州的政府部门派人到杭州处理此事时，觉得以政府出面与杭州消费者协会打交道比较困难，如果有一个行业组织，就可以内搞自律外搞交涉。于是，1988年夏，温州市鹿城鞋业协会宣告成立。该协会挂靠鹿城区经委，主管协会日常工作的秘书长由经委指派，并且与鹿城区鞋业质量整顿管理办公室合署办公。此后，鹿城鞋业协会配合鹿城区政府开展了鞋业质量整顿工作。协会制定了具体整改方案，列出一些要求企业执行的标准，对所有皮鞋生产企业逐一进行产品质量抽检，开展一年一次的质量整顿合格验收、换证工作。
同样出于维护市场秩序的需要，政府鼓励和支持一些企业家自发组建行业组织。温州服装商会就是这样产生的。温州服装业起步于20世纪80年代初，但一开始都是地摊式经营，属于“弄堂市场”，虽然服装销量不少，但大多是家庭手工作坊制作，档次较低。在温州市政府提出“质量立市”的号召后，服装业的企业家认识到没有质量就没有企业的生命。在这种情况下，10多家企业自发联合起来，于1994年成立了服装商会。商会成立后的第一项工作就是抓生产质量，提高服装档次。为此，服装商会组织讲座、研讨会，搞培训，开展质量检测及通报工作，引导技术创新。
与鹿城鞋业协会和服装商会一样，温州市五金商会也是为了规范行业秩序、树立行业信誉而于1993年成立的。温州乐清柳市低压电器企业自发组建了“乐清市低压电器协会”，温州市合成革商会、温州市拉链商会等的产生路径也大体相同。在我们2007年的调查中，所有受访的59家行业协会（商会）都认为自身是依据“市场和行业发展的需要”而组建的。可以说，市场和行业发展需要是温州商会产生的第一动因。
温州商会的独特形成路径，使它从一开始就区别于自上而下组建的具有浓厚行政性色彩的行业协会。自上而下型行业协会多为政府改制、职能转变的产物，它们在组建过程中基本上遵循“权力移交和人员分流”捆绑进行的原则。比如2001年，国家经贸委所属国家内贸局、冶金局、建材局、纺织局、轻工局、机械局、石化局、有色局、煤炭局等9个国家局被撤销，相应成立机械工业协会、钢铁工业协会等10大行业协会，这些协会被赋予部分政府职能，原属事业单位均划归各协会，负责对各类专业行业协会的组织领导。可见，这种类型的行业协会组建基本上是政府部门原班人马的整体转制。相应地，政府在鼓励这种类型行业协会发展时，更多强调行业协会对政府的辅助作用。
在1999年国家经贸委印发的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》（试行）中，行业协会一半以上的职能是为政府服务。在实际操作中，政府希望行业协会作为行业管理的辅助工具，并通过部分转移其原有职能，使自己对行业管理的权力得到“合法”延伸。相比之下，温州商会尽管在早期发展中也表现出了对政府的依赖性，但它们基于打击不正当竞争的目标而行动，其行为具有明显的市场导向特征。比如，1997年，乐清市21家低压电器企业集团向社会公布了《企业竞争自律公约》，自觉接受市场和广大消费者的监督，提出“企业竞争应当通过加大科技投入，改进生产设备，改善生产管理，不断开拓市场等手段来实现，最终形成良好的竞争环境和文明体系，杜绝和制止假冒伪劣行为”。低压电器协会还制定了质量保证价，于1997年12月25日经全体理事通过，形成《关于实施低压电器质量保证价的规定》，报请市政府予以支持。次年，乐清市经委等六部委发布联合通知《关于实施低压电器质量保证价有关规定》，与协会通力协作，严厉打击制售无证伪劣低压电器的非法行为。其他商会也开展了订立行规行约、构建行业内部公平合理竞争秩序的活动，如温州家电协会制定了《温州市家电行业行规行约》、《温州市家电维修收费标准》、《职业道德规范》、《维权规则》等行业规章制度；温州眼镜商会于2001年制定了相关规定；温州五金商会成立了锁具维权委员会，制定了《锁具维权条例（公约）》等等。
温州商会产生于市场需要的形成路径还影响了其组织结构。如上一章所述，温州商会尤其是自发成立的民间商会从一开始就是企业的自愿联合，因而采取会员制的组织方式。这种组织方式反过来又决定了商会的职能取向首先是为会员服务。可以看到，在一开始主要开展市场秩序的维护工作后，温州商会很快进入了职能扩展时期，其中首先发展起来的职能即是更加切实地为会员服务，集中体现在开展教育与培训、树立行业品牌、开拓行业市场等方面。
温州服装行业在初期面临着技术缺乏、管理水平不高等问题，服装质量上不去。但到了1999年，温州服装业中达到国家最高质量等级标准的品牌有35个。1999年9月，国家纺织工业局和中国纺织国际交流中心特别挑选5个温州西服品牌作为中国当代男装代表，参加“99巴黎·中国文化周”中华服饰文化展演活动。取得这些成就，服装商会功不可没。服装商会成立后，一直致力于提高服装档次。为此，商会成立了设计专业委员会，举行作品演示会，引导技术创新和设备更新，组织多次研讨会和讲座，宣传质量观念。同时，商会响应政府提出的“穿在温州”号召，以创建服装名城为目标，组织和参加多次服装博览会。
与服装商会一样，温州其他商会也在规范市场秩序、提高产品质量的功能之外，陆续发展出品牌建设和市场开发功能。典型的如鹿城鞋业协会。到90年代初，鹿城皮革企业的质量内部整顿已初见成效，但仍然没有摆脱其在消费者心中的不良形象，一些企业隐姓埋名，借用外地鞋业企业的名义生产。
为此，协会开展了一系列引导企业自创品牌的活动。一方面，协会协助政府开展了取缔假联营活动，另一方面，协会组织了一年一度的温州市“鞋城杯”
鞋类产品大奖赛，推出鹿城鞋精品，鼓励创优创名牌。在具备一定基础后，协会又积极推荐鞋业明星企业、名牌产品参加国家、省、市评奖活动。这些措施推进了温州鞋业品牌的树立。同时，为了使鹿城皮鞋形成相对于其他区域品牌皮革的竞争力，减少库存，提高销售量，协会还积极开展了市场拓展工作。
早在1992年9月，鞋业协会就协助鹿城区委和区政府举办了首届鹿城鞋文化节。此后，协会多次配合政府或与有关机构联合或单独组织鹿城鞋类企业参加国内外各类展销会，接待国内外代表团的考察。协会还于2000年向国家商标局申报了“温鹿鞋协”集体商标，制订了一系列办法，分阶段地选择质量过硬、质保体系完善但市场知名度不高的中小企业佩挂此商标，以求形成航母型销售体系，合力开拓国内外市场。协会还创办了“中国鞋都”网站，通过网络形式进行产品展示，提供交易平台，构建“网上超市”。
为会员服务是温州商会的主要职能，同时，温州商会也承担了服务政府、沟通政府与企业等多项其他职能。这些职能有些是政府的管理条例所规定的，有些是商会在发展过程中逐渐形成而为政府所确认的。
作为行业协会迅速发展的地区，温州市被国家经贸委确定为行业协会试点城市。1997年3月，国家经贸委印发《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》，确定上海、温州、广州和厦门作为行业协会的四个试点城市。《方案》对试点行业协会职能进行了规定，指出在我国社会主义市场经济条件下，行业协会的基本职能是服务，通过提供信息、咨询、交流、促销、调研、培训、沟通等各项工作为政府和企业进行双向服务。同时，行业协会也承担着一定的自律性行业管理职能。《方案》指出，在试点中要重点明确试点行业协会的六条职能。与此相应，1997年温州市成立了行业协会试点工作领导小组和领导小组办公室，将食品工业、包装技术、鞋革工业等六家具有代表性的行业协会归属市经委主管，进行试点，并起草制定了《温州市行业协会试点工作实施意见》。经过两年探索，1999年4月，温州市人民政府以30号令形式发布《温州市行业协会管理办法》，该《办法》适用于温州以协会、商会、同业公会命名的行业组织，赋予了行业组织进行行业调查、行业自律、参与制订行业标准、培训、咨询等16项职能。2004年3月，中共温州市委、温州市人民政府出台《关于进一步提高产品质量全力打造产业品牌的实施意见》，提出有关行业协会要充分发挥在提高产品质量和打造产业品牌中的作用。同年10月，温州市人民政府发布《关于鼓励和支持行业协会实行安全生产自律管理的意见》，提出有关行业协会要充分发挥在安全生产自律中的作用。2005年1月，温州市人民政府办公室又出台《关于进一步促进行业协会（商会）规范化发展的若干意见》，明确指出要继续完善和落实《温州市行业协会管理办法》的规定赋予行业协会（商会）的职能。
1999年10月，国家经贸委颁布《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》（试行），将行业协会的职能规定为17项，分别为：开展行业、地区经济发展调查研究，提出有关经济政策和立法方面的意见和建议；经政府主管部门同意和授权进行行业统计，收集、分析、发布行业信息；创办刊物，开展咨询；组织人才、技术、职业培训；组织展销会、展览会等；经政府部门同意，参与质量管理和监督工作；指导、帮助企业改善经营管理；受委托组织科技成果鉴定和推广应用；开展国内外经济技术交流与合作；制定并监督执行行规行约，规范行业行为，协调同行价格争议，维护公平竞争；反映会员要求，协调会员关系，维护其合法权益；经政府部门授权和委托，参与制订行业规划，对行业内重大的技术改造、技术引进、投资与开发项目进行前期论证；参与制定、修订国家标准和行业标准，组织贯彻实施并进行监督；参与行业生产、经营许可证发放的有关工作，参与资质审查；参与相关产品市场的建设；发展行业和社会公益事业；承担政府部门委托的其他任务等。