（一）市场失灵、质量立市与政府赋权
如前所述，在20世纪80年代中后期，温州产品遭遇了“市场失灵”。为了追求个体利益最大化，一些企业以牺牲质量为代价取得价格优势，其他企业被迫跟进，结果是产业集群内大量企业生产假冒伪劣产品。对此，温州政府在国家法律法规框架内和中央政府政策导向下，出台了一系列政策，如《关于进一步开展我市皮鞋产品质量监督检验工作的意见》（1988年）、《关于在全市范围内查处生产和销售无生产许可证产品的意见》（1989年）、《关于严厉惩处经销伪劣商品责任者的意见》（1989年）、《温州市严厉打击制售假冒劣质商品活动专项斗争的实施意见》（1992年）、《关于继续严厉打击制售假冒伪劣商品违法行为的通知》（1993年）、《关于对螺纹钢筋生产经销使用进行整顿的通知》（1994年）等。这些政策的出台，虽然在规范市场秩序中发挥了重要作用，但同时也暴露出不足，即政府部门不了解市场规则，不熟悉产品的标准，难以全面监督数以万计的家庭作坊，大规模持续的打假使政府成本迅速上升，在与外地相关部门交涉时角色错位，等等。这些问题使地方政府意识到有必要成立相关的行业组织代替政府行使某些职能，与政府相配合解决市场的失灵。于是，行业协会便在这一背景下诞生了。
为了匡正市场的失灵，温州政府开始赋权于商会，让商会协助政府解决产品质量问题。鹿城区鞋业协会就是一个典型例子。在1987年杭州武林广场焚烧温州鞋事件发生后，鹿城区鞋业协会于次年成立。1989年，鹿城区为重振鞋业，成立了鞋业质量整顿管理领导小组，下设办公室。鹿城鞋业协会与鞋业质量整顿管理办公室合署办公，成为事实上的半官方组织。在成立初期，鹿城区鞋业协会的主要工作是配合区政府做好鞋类产品质量的整顿。协会协同工商和质监部门制定了《鹿城区鞋业质量整顿管理条例》和《鞋业商品售后服务暂行规定》，规定了具体的整顿方案和鞋业生产标准。区政府还赋予协会一些重要职能，如对所有皮鞋厂家进行产品质量抽检，对合格的企业开展一年一度的质量整顿合格证验收和换证工作。1991年中央电视台曝光温州鞋企的不规范联营后，协会配合政府开展取缔假联营活动。鹿城区鞋业协会的工作随后在全市范围内推广。1991年初，温州市工经委等八个部门向市政府提交《关于坚决制止生产、销售伪劣鞋类的报告》，温州市政府转发各工作部门，要求认真组织实施。这一报告要求“完善鞋业协会，积极引导和依靠行业组织进行自我教育、自我管理”，并赋予行业协会以企业申办初审权，“在鞋类产品清理整顿期间，新办鞋类生产企业，除市人民政府特批的以外一律暂停审批。今后，凡申报开办制鞋企业，由主管部门或行业协会负责检查生产条件”。
同样地，多家行业协会因为市场失灵而获得了政府的赋权。1993年，温州市政府文件《关于同意鹿城区对打火机行业加强管理的批复》，赋予烟具协会以四项管理权：企业开业登记初审权、产品质量监督检测权、同行议价制约权和新型产品维护权。这四项权力中的后三项后来被普遍赋予各行业协会。
而正是基于这些权力，烟具、灯具、五金、制笔、模具等行业协会后来都有了行业产品质量检测中心，电气、灯具、眼镜、合成革等行业协会先后组织同行议价，烟具、五金、纽扣等行业协会制定了维权公约。与生产性行业协会不同，流通性行业协会主要加强对流通过程的监管和规范竞争。如在整顿煤炭行业秩序的过程中，为了加强市场日常管理，经政府批准，建立煤炭商会煤炭市场职工监督站，负责对车皮重量不准、计量不准等问题实施监督管理。
自提出“质量立市”战略开始，温州政府不断赋予行业协会行业治理的职能。1994年2月，温州市委、市政府出台《关于加强产品质量管理，提高我市经济发展水平的决定》，提出“要发展行业协会、同业公会等组织，加强生产、经销者的自我教育、自我管理”。同年9月由温州市八届人大九次会议通过的《温州市“质量立市”实施办法》，要求“充分发挥各种行业协会、同业公会自我管理、自我教育、自我约束、提高质量、同求发展的作用”。温州市人大颁布的《关于同意栀温州市“质量立市”实施办法枛的决定》中提出“要充分发挥各同业公会、行业协会、消费者委员会等群众组织、社会团体作用，依靠它们进行群众性自我教育、自我管理和自我监督，成为政府和企业、群众之间的桥梁和纽带”。这些文件都强调发挥行业协会的治理职能，只不过这些赋权较为笼统。但正是通过这些文件，行业协会的行业治理功能得到了承认。
从早期成立的行业协会可以看出，温州政府出于发展经济的需要赋权于行业组织，行业组织在解决市场失灵中发挥了重要作用，有力地促进了产业的发展，从而获得了政府的信任和支持，提升了政治、法律和行政的合法性；在克服集体行动困境中得到来自于会员的支持，提升了社会合法性。在此基础上，行业协会的民间化程度和自主治理能力迅速提升。如鹿城区鞋业协会成立时是一个半官方商会，后在其基础上于1991年成立的温州市鞋革行业协会就是一个民间商会。民间商会能力的提升和功能的发挥使政府越来越意识到其在经济社会发展中的作用，从而进一步赋权于商会。
从赋权方式来看，政府对行业协会的赋权，经历了由单个行业协会的特定性赋权到针对所有行业协会的普遍性赋权，由比较模糊和笼统的赋权到比较具体和有操作性的赋权的转变。
（二）产业升级、社会管理体制创新与商会职能扩展
自20世纪90年代后期起，温州产品的“假冒伪劣”问题基本解决，温州政府和企业致力于培育品牌以引领产业升级。1996年，温州市提出“质量立市、名牌兴业”方针，引导企业走名牌兴业道路。1999年，温州市政府制定出台《温州市质量振兴实施计划（1999-2010年）》和《温州市名牌兴业实施意见》，确立了新的质量振兴目标和名牌争创计划，把“质量立市、名牌兴业”活动向纵深推进。在组织实施中，行业协会的作用得到了进一步确认。如《温州市质量振兴实施计划（1999-2010年）》要求充分发挥各种行业协会、商会的自我管理、自我监督、自我保护、自我发展的作用；行业协会可与技术监督部门共同举办质量检验机构，解决众多小企业的出厂检验问题，行业协会（商会）内部可实行产权保护、质量保护和行业自律价、设立质量监督员等措施。
通过对质量立市和品牌兴业中行业协会行业治理职能的总结，1999年温州市政府在《温州市行业协会试点工作总结》中将政府转移和委托给行业协会的职能归纳为五类：行业自律、行业维权、行业检评、同行议价和同行同赋。
同年温州市政府以市长令形式颁布《温州市行业协会管理办法》，该《办法》赋予行业协会16项职能。至此，温州市行业协会有了明确的职能范围。
2002年，温州市政府办公室出台《关于开展创建国家级特色产业基地活动的若干意见》，确定了行业协会在申报“国”字号基地中的主体作用。在申报国家级基地的十项基本条件中，其中之一是“有一个管理规范、有较强组织和协调能力的行业协会为基地服务”。《意见》提出，对于达到基本条件的基地，各相关的行业协会要积极做好服务，各有关政府部门应予以积极配合和重点扶持；条件成熟后，由市有关行业协会提出申请，市经贸委负责初审后上报，由市政府统一转报国家有关部门。
2004年初，温州市委九届三次全会提出要打造“品牌温州”，全力打造产业品牌、城市形象品牌、政府服务品牌和温州人品牌，核心是打造产业品牌。
随后，温州市委、市政府召开了全力打造产业品牌动员大会，并出台了《关于进一步提高产品质量，全力打造产业品牌的实施意见》。该《实施意见》要求“各有关行业协会要充分发挥在提高产品质量和打造产业品牌中的作用，踊跃向政府进言献策，支持和配合各有关部门开展质量与品牌工作；增强行业自律能力，制定行业质量规范，创造公平竞争的行业环境；积极发挥在信息交流、人员培训、质量改进和培育行业品牌等方面的作用，为企业提高产品质量和实施品牌战略服务”。
2005年，温州市委、市政府组织实施工业发展“12345工程”，明确了今后三年的品牌创建目标，即奋斗三年，创出中国名牌产品、中国驰名商标40个以上。9月30日，温州市委、市政府又把“质量立市”提升到“品牌强市”的新高度，召开了全市推进“12345工程”、深入实施品牌战略大会，出台了《关于进一步实施品牌立市战略的若干意见》，强调发挥行业协会的桥梁纽带作用。
这包括：规范行业协会建设，引导行业协会建立行业信息收集系统，开展行业调查，并加强与国内外同行业的沟通与联系，及时了解本行业国内外发展趋势和品牌信息；积极配合政府及有关部门，参与名牌产品和商标的评价和推荐，并帮助企业培育名牌、宣传名牌、保护名牌；加强行业自律，经常组织开展品牌法律法规和品牌业务知识宣传、培训和咨询活动，提高企业的商标品牌意识，依法维护会员单位的合法权益和行业整体利益。
2006年，《温州市质量与品牌发展规划（2006-2020年）》出台，这是未来5年及今后15年温州市质量与品牌发展的指导性文件，是深化实施“质量立市”和“品牌立市”战略的行动纲领。该规划要求大力培育和发展行业协会（商会），充分发挥行业协会（商会）的主体作用，努力构建以行业协会（商会）为主体的行业管理新体制；引导行业协会（商会）贯彻国家产业政策，开展行业调查，掌握全行业情况，研究制定行业发展规划；积极开展“千家争名牌，万家创名牌”的活动，帮助企业培育名牌、宣传名牌、保护名牌；参与政府及有关部门开展的名牌产品和知名商标的评价和推荐，提供科学、公正的社会中介评价，切实维护温州品牌的声誉。
在政府推进某些行业的产业升级中，同样强调行业协会的作用。如2007年温州市政府办公室印发的《温州皮鞋和打火机行业分类培育提升方案》针对不同类别的产品，要求行业协会发挥相应作用。对于A类产品，行业协会主要是参与制定标准。“参照国外先进标准，（质监局、出入境检验检疫局等）与行业协会、企业共同研究分析，指导有条件的企业将部分适合的技术指标转化为企业标准或企业内控标准。”对于B类产品，行业协会主要是创建区域品牌。“（工商局、经贸委等）指导帮助行业协会等区域品牌创建主体注册集体（证明）商标，加强注册集体商标使用管理，做好创建区域品牌的相关基础性工作。”对于C类产品，行业协会主要是进行质量控制。“（质监局、经贸委等）指导帮助皮鞋、打火机建立行业质量自律机制，推动行业协会开展产品质量守信承诺活动。”
2008年，面对经济趋势的严峻，温州市人民政府颁发《关于温州市民营经济创新发展综合配套改革试点第一阶段的实施意见》，提出创新建立政府技术性服务性职能向协会行业（商会）转移的机制。这包括：围绕政府职能转变，充分发挥行业协会（商会）的作用，培育发展行业协会（商会）等社会中间组织，开展政府技术性、服务性职能向行业协会（商会）转移的试点工作。研究制定政府职能转移实施方案、职能转移目录，将适宜由行业协会（商会）承担的行业管理与服务职能通过授权、委托、转移等方式转移到行业协会（商会）。加强对行业协会（商会）的指导，鼓励行业协会（商会）加强服务并合理行使职能。探索建立行业协会（商会）为政府提供有偿服务的机制。
除行业治理外，社会管理体制创新也使政府赋予行业协会新的职能。如2004年“平安温州”建设中，温州市政府出台《关于鼓励和支持行业协会实行安全生产自律管理的意见》，赋权行业协会以安全管理职能。这包括：（1）建立健全行业协会安全生产管理工作机制；（2）多途径、多层次地引导行业协会实行安全生产自律管理；（3）鼓励和支持行业协会在本行业内开展安全生产工作；（4）行业协会积极协助政府部门做好安全生产工作；（5）行业协会组织制订本行业企业安全生产各项规章制度，并督促会员单位贯彻执行；（6）政府有关部门组织对危险化学品从业单位、矿山企业、建筑施工企业安全审查和“三同时”审查，邀请行业协会有关技术人员参加，充分听取他们的意见；（7）加强行业协会实行安全生产自律管理的业务指导；（8）鼓励和支持行业协会建立专门的安全生产管理机构。
在产业升级和社会管理体制创新中，行业协会的职能得到了扩展。如果说1999年《温州市行业协会管理办法》规定的行业协会16项职能提供了一个基本框架，那么在后来的产业升级中，行业协会的行业管理职能得到进一步具体化；而在社会管理体制创新中，行业协会的职能被拓展到了社会管理领域。