（三）对商会的管理和规范
温州商会在参与公共治理中成长，通过政府赋权而确立、拓展了治理职能。但是，如有的学者所指出的那样，任何地方的公民社会组织“都是由良莠不齐、甚至完全怪诞的成分组成的令人眼花缭乱的纵队”。它们常常与私有的经济利益相关，对平衡有关公共利益的不同观点并不感兴趣。各种利益集团对权力和资源的争夺势必“阻遏代表性的制度运作，并系统地歪曲政策效果”。温州商会在发展中同样存在着诸多问题，如行会内部组织结构不完善、没有充分履行治理职能、相关部门的监督管理流于形式、缺乏财务监管机制等。因此，强调大力发展商会，充分发挥商会作用，并不意味着政府必须放弃对商会的管理和规范。政府对商会的监管正是新的社会管理体制的重要内容之一。
1999年，温州市政府出台《温州市行业协会管理办法》。该办法规定行业协会是民间性、自律性和非营利性的社会团体法人，按“自愿入会、自选领导、自聘人员、自理经费”的原则组建，按“自我管理、自我服务、自我协调、自求发展”的方针活动。除成立登记条件、16项职能和会员条件外，《办法》还对行业协会的组织机构与监督管理作出了具体规定。关于组织机构的具体内容有：（1）会员大会和理事会的召开、决议和职权；（2）会长、副会长和理事的任职条件和任期；（3）秘书长的任命方式和职责；（4）行业协会可设立专业委员会。关于行业协会的监督管理所涉内容：（1）业务主管单位和登记管理机关的职责；（2）行业协会的经费和资产来源及其使用；（3）行业协会的财务管理；（4）行业协会年度工作报告的送审。这些规定为温州行业协会的建立、运行和管理提供了一个基本制度框架，既使行业协会有法可依，也防止行业协会行为失范。
2000年，温州市工商联针对所主管的行业商会，专门出台《关于加强和规范行业商会工作的通知》，在《温州市行业协会管理办法》基础上，细化了对行业商会的管理内容。这主要包括四个方面：（1）加强行业商会换届管理，包括换届程序、理事会成员的任职条件和理事会产生程序；（2）加强行业商会聘用人员的管理，包括专职秘书长的聘用与管理、其他工作人员的聘用与管理、聘用人员的工资、福利待遇和社会保险；（3）加强财务管理；（4）建立和完善重大事项汇报制度。《通知》强化了主管单位的职能，加强了主管单位对行业协会的管理。换届不规范导致寡头化问题，人员聘用不规范导致日常事务混乱，财务不规范导致财务危机和背离非营利原则等三项失范行为，在行业商会发展中最容易出现，亟待规范。《通知》在这些问题上制定了更加细致的规则，使对商会的监管更加制度化。
2001年，温州市经委出台《关于组建、规范和完善温州市30个行业协会应（商会）的实施意见（试行）》。意见指出，对列入组建、规范和完善的30个行业协会，（1）健全组织机构，包括行业协会领导班子建设、会长选拔、秘书长和专职人员的聘任、党组织的建设等；（2）健全行业自律机制和规章制度，包括行业协会要制定规范的章程和行规行约、建立健全财务管理制度和会计核算办法、规范工作制度和办事制度、创办会刊等；（3）加强自身建设，拓展工作范围，包括行业协会要组织会员参加政治活动、社会活动和经济活动；协助政府做好行业管理工作，真正在政府与企业之间发挥桥梁与纽带作用；加强行业协会班子的理论学习，以适应新形势的需要。这些规定不仅要求行业协会完善运行机制，还扩展了它们的职能。
2005年温州市政府办公室出台《温州市人民政府办公室关于进一步促进行业协会（商会）规范化发展的若干意见》，其中对规范行业协会运行提出七点意见：（1）提高认识，明确行业协会（商会）发展的指导思想与工作目标：指导思想是逐步建立政府与行业协会（商会）之间“授权与合作”、“监管与平等”的新型关系，努力建立行业协会（商会）与产业发展的良性互动机制；发展目标是经过3－5年努力，进一步优化行业协会（商会）的布局与结构，形成行业协会（商会）良好的运行环境和机制，建立与温州的产业结构及城市特点相适应、市场化运作、规范化管理、功能完善的行业协（商）会体系。（2）明确职责，创造行业协会（商会）规范化发展的良好环境。民政部门要按照有关法律法规加强对行业协会（商会）的登记管理，工商、税务、质监、环保等部门要支持行业协会（商会）开展各项行业自律活动，其他相关部门要按照各自职责，做好促进行业协会（商会）发展的服务工作。严格按市场化方式推进行业协会（商会）发展，坚持实行“政会分开”，即行业协会（商会）工作机构不得与政府部门合署办公，在人、财、物等方面与政府部门完全分开，国家机关工作人员一律不得担任行业协会（商会）的领导职务。（3）制订规划，优化行业协会（商会）的布局和结构。坚持“一业一会”的原则，通过建立健全行业协会（商会）进入和退出的竞争机制，推进现有行业协会（商会）的结构调整、优化和提升。（4）扩大覆盖面，提高行业协会（商会）的行业代表性。各行业协会（商会）要鼓励本行业企业积极入会，不断提高行业企业的入会率。（5）提高素质，加强行业协会（商会）规范化建设。进一步推进行业协会（商会）民主化建设，行业协会（商会）的筹建、领导机构的产生、重大事务的决策必须遵循民主原则和按章程行事；进一步加大对行业协会（商会）工作人员特别是秘书长的培训，优化行业协会（商会）工作人员结构，增强行业协会（商会）的凝聚力；行业协会（商会）不得通过制订行业规则或者其他方式垄断市场，限制会员活动。（6）完善职能，充分发挥行业协会（商会）的作用。继续完善和落实《温州市行业协会管理办法》所赋予行业协会（商会）的16项职能，结合贯彻《行政许可法》和行政审批制度改革，把能够由行业协会（商会）行使的管理职能尽快转移给行业协会（商会）。同时发挥行业协会在职称评定、安全生产、技术标准制定、行业发展规划、品牌和信用建设、行业维权、信息和技术交流以及应对贸易壁垒等方面的作用。（7）加强考核，建立行业协会（商会）激励机制。
加快建立行业协会（商会）的考核机制和评价体系，对行业协会（商会）的组织机构、制度建设、业务开展等方面进行全面考核，优选出一批组织健全、制度完善、业绩突出、具有示范性作用的行业协会（商会），并给予扶持与奖励。这七点意见内容全面而具体，既是对行业协会（商会）既有职能的落实和深化，又是对行业协会发展的规范，它既致力于推进行业协会（商）会参与行业治理和社会管理，又关注和限制行业协会的权力越位，还为完善行业协会的评价机制提供了指导性意见。
目前，温州市经贸委正在制定《温州市工商领域行业协会评价管理暂行办法》，其征求意见稿已经发表。《办法》将主要用于评价行业协会的规范化建设和业务活动，其中规范化建设的评价指标主要为组织建设和制度建设等方面，业务活动的评价指标主要有行业自律、规划调研、信息交流、行业培训、品牌建设、节能减排、技术创新和公益活动等。评价结果分为四等：优秀、达标、基本达标和不达标。对于优秀、达标的行业协会，经贸委将分别予以6－10万、2－5万元奖励；对于基本达标的行业协会，要求整改提高，力争达标；对于不达标的行业协会，要求限期整改。对于连续两年不达标的行业协会，督促其与相近的行业协会合并重组或予以撤销。制定这一评价体系的意义在于，在“一业一会”的非竞争体制下，政府部门能够通过评价活动来促进行业协会有效地履行职能，通过行政手段淘汰不能真正发挥作用的行业协会，实现以评价促规范。
根据浙江省政府、省委组织部和省发改委《关于推进行业协会改革与发展的若干意见》（浙政发〔2006〕57号）、《关于现职机关工作人员不得在行业协会兼职的通知》（浙组发〔2006〕49号）和《关于浙江省行业协会与行政机关脱钩的意见》（浙发改〔2007〕92号）等文件要求，2007年，温州市发改委和民政局制定了《关于温州市行业协会与行政机关脱钩的实施意见》，并成立了以副市长任组长的行业协会与行政机关脱钩工作领导小组，对现职机关工作人员兼任职务、与行政机关合署办公和会计合账的三类行业协会进行脱钩，要求做到人员分离、机构分设、财务分开、职能分开和编制分开，脱钩后的行业协会要在名称、会员组成、组织机构和负责人、管理制度等方面进行规范。经行业协会自查、业务主管单位核实和登记管理机关审查，确定温州市应脱钩行业协会116家，其中有公务员兼职的84家。2008年7月，这些行业协会与行政机关的脱钩工作已全面完成，155人次兼职公务员退出行业协会。其中，44家与行政机关合署办公的行业协会实现了机构分设，1家与行政机关会计合账的行业协会实现了财务独立。
由上可见，伴随着地方政府改革和民营经济发展，民间商会在参与获得政府赋权，不断发展。政府在赋权的同时对民间商会予以规范，从而形成了“参与→赋权→规范→发展”的良性循环。
三、公共政策过程中的商会参与
政策过程是政策问题提上议程、形成政策选择、作出政策决定、实施政策内容、评估和反馈政策效果、政策修正等一系列环节的总和。公民参与公共政策过程是公民政治的重要形式，它可以降低政策风险，促进政策的民主化和科学化。西方学者自新中国成立后就开始了对中国政策过程的研究。伴随着中国政治体制改革进程，西方学者对中国政策过程的研究大体上经历了以下三个阶段：（1）精英决策研究。20世纪50、60年代，西方学者大多将中国归为集权国家，强调高层政治精英在决策中的决定性作用。（2）派系决策研究。“文革”爆发后，派系、非正式团体和关系等成为西方学者的关注热点，他们多以权力斗争模型诠释中国政策过程。（3）官僚组织政策研究。20世纪80年代后，西方学者的视角从非正式制度转向正式制度，强调官僚组织等正式制度对政策过程的影响，以讨价还价模型、各自为政模型和竞争性说服模型来诠释中国政府政策过程中的若干现象。国内学者于20世纪90年代后开始研究中国政策过程。近年来，公共管理学科的兴起激发了政策过程研究，政策过程中的公民参与日益成为论者关注的焦点，而社会保障、教育、经济和环境等政策过程则充当了关注的对象。在这些研究中，非政府组织的作用没有得到重视，这可能与当前我国非政府组织在政策过程中的实际作用较为弱小有关。就此而言，温州商会提供了一个非政府组织参与公共政策过程的重要案例。
温州商会参与公共政策的渠道主要有三种：一是商会中的人大代表、政协委员分别提出人大议案和政协提案，二是商会向政府部门提出建议，三是商会精英人物与政府官员沟通。在这三种渠道中，前两者是正式渠道，商会通过公开方式影响政府的政策过程；第三种是非正式渠道，商会精英通过与政府官员的私人关系影响政府决策过程，其结果既可能符合公共利益，也可能损害公共利益。商会对公共政策过程影响力度很大程度上取决于商会成员参政议政的能力，而这一能力往往表现在商会成员成为人大代表和政协委员的数量。总体而言，行业实力与商会参政议政能力呈正相关关系。一个行业大企业越多，会员成为人大代表和政协委员的数量就可能越多。据我们调查，市经贸委主管的所有行业协会和工商联主管的80.6%的行业商会都有会员担任各级人大代表和政协委员，9.5%的行业协会和8.3%的行业商会中有15名以上各级人大代表和政协委员。一般说来，进入人大和政协的企业家多为某一行业规模大、影响力强的企业负责人，这些人往往也是商会领导层。商会领导进入人大、政协，不仅为商会与政府的对话提供了合法平台，也为商会领导与政府官员的沟通创造了条件。
（一）商会参与政策制定
政策制定是指政策问题进入议程直至作出政策决定。在这个过程中，商会的作用主要表现在产业政策制定方面。商会出于自身利益需要，会将本行业发展与政府产业政策结合起来，使本行业进入政府的政策视野。但这个过程不一定能够实现，因为进入议程和作出政策决定之间有相当的距离。对于某些商会而言，其政策建议只是被列入议程而已；但对另一些商会而言，其政策建议可能会进入政府决策阶段。
对于温州商会而言，其社会合法性的重要来源之一是能否为行业发展争取到资源。温州资源短缺，尤其是土地资源十分稀缺，随着企业数量增加和规模扩大，资源问题严重束缚了产业发展。在这些稀缺资源的分配上，存在着两种竞争关系：一是企业之间的竞争，另一是行业之间的竞争。对中小企业而言，因其影响力和产品层次等原因，争取到这些资源的可能性比较小。