书城政治公共危机管理通论
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第47章 公共危机管理绩效评估(2)

3.新西兰

新西兰的政府绩效评估有两个特点:第一,建立了一种受托责任机制。以《国家部门法》作为制度保障,规定了首席执行官对部长的受托责任,成立专门机构和设立专门人员,订立评估协议对政府绩效进行评估,由国家服务委员会决定对有关工作人员予以继续任命或者罢免,明确评估主体的责任,确定整个评估流程。第二,建立了一种“面向产出和结果”的绩效预算制度。通过绩效预算和多年期滚动预算和建立各种量化产出指标与成果指标来评估预算的绩效。强调公共机构不仅应就其公共资源的使用承担责任,同时也应就这些资源所产生的结果(即产出和成果)承担责任。通过对各部门提交的“产出”及“产出”的开支、需要完成的财务绩效指标的收集、管理,进行内部绩效评估,国会审计署作为政府外部的评估机构,可以有选择地对年度财务报告及预算执行情况进行绩效审计,审计结果直接向国会报告。强调了政府公共资源的使用效率和效果。

4.澳大利亚

澳大利亚的政府服务绩效评估是在专门机构——筹划指导委员会(Steering Committee for the Review of Government Service Provision)的指导和监督下,由各类评估工作小组(working groups)具体操作实施的。筹划指导委员会由来自澳大利联邦政府、州和地区政府中央机构一些高级官员组成,由生产力委员会主席兼任书记。各类绩效评估工作小组都由各地区权力机关分别任命一名代表组成,这些代表通常是相关部门的高级职员。例如,学校教育和职业教育培训评估工作组是由各地在教育和培训机关工作的官员组成。澳大利亚政府服务评估工作是由筹划指导委员会、各类评估工作小组、专家调查小组和关联实践小组之间相互协作完成的。

5.韩国

韩国金大中政府成立了一个由总统直接过问的经营诊断委员会,并使它的工作贯穿于行政改革的整个过程。经营诊断委员会成员来自研究机构和大学的政治学、行政学、法学、经济学的专家。经营诊断委员会分成若干小组,在各部门设立办公机构,开发绩效测定指标,围绕行政改革进行调查诊断工作。

这种以第三方为评估主体的绩效评估活动,与政府自我评估的传统做法存在着明显的区别。一方面,有利于提高政府绩效评估结果的客观性、公正性和可接受性;另一方面,有利于树立以顾客为导向的服务型政府的价值理念。

韩国政府的绩效审计由监察院负责,属于政府内部绩效评估;政策评估分三个组成部分,分别由不同的专门部门来进行评估操作,是一种外部性的综合评估。政策评估主要是在总理办公室的协助下由政策评估者来实施,政策评估者是政策分析和评估委员会的成员。

各国的政府绩效评估实践在评估主体、内容、方法等层面都各具特色,其中评估主体层面,一些国家和地区已经将学术组织和公众纳入评估主体当中,发挥其特有的作用。

二、公共危机管理绩效评估的意义

(一)公共危机管理绩效评估的意义

西方社会对危机和危机管理理论研究较早。在遭受“9.11”袭击之后,美国联邦政府及其所属部门、州政府都迅速有序地采取了一系列的应对措施和预案,协同合作,为降低危机造成的伤害起到了重要作用。世界各国也纷纷成立专门的研究机构,结合社会学、心理学、管理学等相关理论,完善危机管理理论体系。

我国政府在“非典”疫情后加大了对公共危机管理的关注和投入,专家学者、政府官员、社会工作者和公众纷纷开始从各个层面研究探讨如何科学、有效地进行危机管理,范围涉及应急预案的制定、自然灾害管理、生产安全事故灾难管理、突发公共卫生事件管理、突发社会安全事件管理、经济安全管理、涉外危机管理等。2008年春节前夕,我国南方大部分地区遭受了百年未遇的雪冻灾害,由于我国气象预报难以做到较长时间范围内的准确预测,这次突发的雪冻灾给我国人民生活和政府工作带来了严峻的考验,灾后评估直接经济损失达1111亿元。如何提高我国政府的危机管理能力继“非典”之后再次为政府和学界所关注。

对政府的危机管理水平进行评估,是危机管理的重要组成部分。通过科学有效的评估活动,可以有力推动危机管理工作的开展,提高资源投入的效益,及时发现和暴露存在的隐患和问题,指导政府有的放矢的开展工作,提高政府的公共危机管理水平。

公共危机管理绩效评估是指对公共危机管理组织运行过程、运行内容以及运行结果进行绩效评估的活动。对政府的危机管理工作而言,绩效评估不是仅仅停留在危机事后的总结分析层面的事后评估,不是单纯的责任追究和贡献奖励,而是综合借鉴和运用国内外学者和政府在绩效评估方面较为成熟的研究成果,针对公共危机管理工作的内容和特点,确定特定的评估主体,选择有效的评估方法,设计评估流程和指标体系,构建科学合理的评估体系,对危机管理事前、事中、事后的整个过程进行绩效评估,确保引起相关人员对危机管理各个层面工作足够的重视,达到激励、促进政府工作的目的,同时提高政府人员和社会公众在危机管理方面的关注和投入,争取做到防患于未然,最大限度地减轻可能发生的人员伤亡和财产损失,树立政府在公众心中的威信。

尽管危机管理的评估工作已开始为政府官员和相关专家学者所重视,并在一些层面进行了研究和实践,但这一领域仍然是公共危机管理理论与实践中的薄弱环节和亟待加强的领域,可供借鉴的理论与实践的研究成果还很少,我们试图通过对危机管理、绩效评估的研究,初步构建一个符合我国国情的公共危机管理绩效评估体系。

(二)公共危机管理与绩效评估的关系

公共危机管理与政府绩效评估的关系即为:公共危机管理是政府绩效评估的一部分内容;绩效评估是提高公共危机管理水平的工具。

我们所研究的政府绩效评估,是一个与传统意义上的效率评估有联系又有区别的概念,它包含了政府效率的含义,但是又具有比效率更广泛的内涵。

政府绩效评估具有符合公共危机管理需要的特点:

一是政府绩效评估是关注公众意见的评估。传统的行政管理中,效率是其工作的核心内容之一,其关注点在于政府如何管好自身的内部机制,它主要通过组织、领导、人事、体制等基本主题来体现,而绩效评估不仅注重公共管理的内部机制,它更关注公共部门与社会、公民的关系,要以社会、公民的满意作为最终的评估标准,公民满意也正是政府绩效评估一个重要的价值取向。公共危机管理工作是一个与社会公众利益紧密相关的工作,公众对公共危机管理工作的好坏也最有发言权。因此绩效评估符合了公共危机管理“以人为本”的价值导向需求。

二是政府绩效评估是关注服务质量的评估。它不仅要求数量指标,而且更重视质量水平,要求公共部门提升服务水平,保证服务质量,关注差错率、合格率、优秀率、服务便利程度、反应速度、公民满意度等具体指标。公共危机管理工作是一个涉及面广、持续时间长、难以以数量性指标衡量的工作,其工作质量水平的高低又成为关系人民生命财产安全的关键性内容,因此政府绩效评估符合了公共危机管理的质量导向需求。

三、公共危机管理绩效评估的内涵与评估方法

(一)公共危机管理绩效评估的内涵

公共危机管理绩效评估是对公共危机管理组织运行过程、运行内容以及运行结果进行绩效评估的活动,是公共危机管理的重要组成部分。科学、合理的绩效评估体系对政府绩效评估具有非常重要的作用,绩效评估作为政府绩效评估体系的核心内容,近年来已在我国多个省市地区进行了多种形式的有益的探索,但在公共危机管理绩效方面的研究及尝试尚未普及和深入。这一方面是由于危机管理领域近几年才逐渐引起政府和学者关注,另一方面是由于公共危机管理及其绩效评估是一个涉及领域广,学科交叉多的课题,其理论构成来源既包括公共危机管理的知识、理论和实践,也吸纳了绩效评估的理论与实践的经验和思想,这样的理论和实践探索目前在国内外尚处于起步阶段。

国内外学者在危机管理评估方面,存在两种观点:

一是将危机管理评估作为危机事后管理的一项内容。罗伯特·希斯认为,作为危机事后管理重要方面的危机管理评估过程,可以通过以下方式进行:将危机情境分为危机事前、初始、冲击和恢复阶段,包括八个评估部分,每部分再分为结构、系统、过程和人四个评估方面,从而对危机处理过程进行一个事后较为完善的评估。国家行政学院教授李习彬认为对危机管理的评估要全面、客观,实事求是地评估危机管理的所有环节和影响危机管理效果的所有因素。评估内容应包括预警体系、决策执行、机构设置、结果评估等几方面的内容。我国学者何海燕等提出应在五项方面对危机管理进行评估,即:(1)对危机处理过程中各项实施对策的评估;(2)对危机管理计划的评估;(3)对危机管理中传播工作的评估;(4)是对危机管理绩效的评估;(5)对危机预警的评估。

二是将危机管理评估作为一项长期持续的工作,对将危机管理准备工作也纳入到评估范畴中来。如我国学者吴江教授认为,公共危机管理评估应当涉及危机管理的全部内容,应从危机管理基础工作和危机事件两大方面进行评估。李经中提出,采用特定年份的危机指数评估政府提供公共安全的能力,通过评估结果与若干年的平均值的比较,衡量危机指数的高低和政府提供公共安全水平的高低。

我们认为危机管理评估是指组织对其危机管理过程及其成效的调查,评估和总结,并将其工作分为三个环节,即调查、评估、总结。

(二)公共危机管理绩效评估的特点

公共领域的危机管理是一项需要以政府为主体,讲求效率和效果并重,追求公众利益与经济利益并重或者高于经济利益的,必要时牺牲经济利益以服务公众利益的工作,这是一项需要长期投入进行研究、落实的工作,是一项短期内较难见到成效但长远来看意义深远的工作,公共危机管理的这种公益性、全面性、长期性,在对政府危机管理工作提出更高要求的同时,也使得将绩效评估引入危机管理工作成为大势所趋。

第一,评估目标的公益性。绩效评估不同于以往简单的效率评价,它不是片面地追求高投入产出比,而是将公共服务水平、服务质量、服务满意度等结合经济效益和效率,视不同的情况和不同的管理目标,设置不同的评价标准,通过评价激励公共组织端正危机管理的认识,防微杜渐,以公共利益为出发点,避免出现危机管理预防工作中的短视现象。

第二,评估内容的全面性。对政府的危机管理进行绩效评估,就要求不仅仅是作为事后评价,只在危机发生后,针对危机发生原因或处理措施等某一项内容进行评价,片面的评价容易流于责任追究的表面,成为“走过场”的工作,危机管理的参与人员多对于这样的评价工作持推脱、应付的态度,起不到评价的作用。而危机管理的绩效评估,针对危机管理的事前、事中、事后工作绩效进行全面评估,评价内容涉及预案制定、部门协调、措施执行、灾后重建等广泛的危机管理内容,引导有关部门和人员将危机管理提上常备不懈的工作日程中来,使评价后的政府变追究责任为主动承担责任,积极推动危机预案和应急体系建设,提高公共危机管理能力。

第三,评估历程的长期性。由危机的时间周期我们可以看到,在危机的潜伏期已经存在一些警示信息可供捕捉,在这一时期如果危机预警体系有效,就可以将危机扼杀在摇篮中,极大地降低危机爆发后造成的损失和影响,同时也能够大大节约危机处理成本。这就要求公共危机管理既要建设有效的应急管理体系,又重视危机的日常防范体系建设。将日常管理绩效评估和应急管理绩效评估结合的绩效评估体系,不只针对某一次危机管理的情况进行评价,还通过长期的对日常危机管理的绩效评估,起到激励政府关注长期危机管理工作的开展,避免“头痛医头,脚痛医脚”的管理问题。

公共危机管理绩效评估既包括危机管理的事后评价,同时也是一项贯穿危机管理始终,涉及危机管理各个环节和影响因素的长期的工作。有的学者认为,危机管理的绩效评估系统主要是针对公共危机管理的能力、一定时期之内的危机管理绩效、存在问题的考核考评,以期进行改进。危机管理的绩效评估系统就是对不同的部门、不同的地区以及不同的人员在危机管理中的行为与成绩进行评估。

(三)公共危机管理绩效评估的方法

对公共危机管理进行绩效评估,需要借鉴绩效评估较为成熟的方法理论,如上文提到的:3E评估法(后扩展为4E)、标杆管理法、平衡计分卡法、全面质量评估法、360度绩效评估法等。