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第12章 旅游资源保护管理体制与政策法规(3)

6)节约资金

法国政府发挥民间协会组织作用的另一个好处是可以节约大量资金。在各地的民间协会组织同时还负责筹款的任务,有些协会本身就是基金会。许多企业也很愿意在遗产保护这个问题上慷慨解囊,赞助的种类与方式也日趋多样化。资金的管理、审批权虽然归协会所有,但由于基金管理委员会本身就是由财政部、内务部、文化部、观光厅等政府机关和民间团体及开发商等多方代表组成,这种独特的、民主的管理体制,也比较容易确保基金的正确使用。

7)信息咨询

随着互联网的使用,具有丰富遗产资源的各地民间协会在资料信息库的建设方面均有不俗的表现。这些网站在进行文化遗产的宣传普及之外,还提供专门的信息咨询业务,而且随着时代的发展、媒体的转换,以及咨询范围的不断扩大,这个功能将会变得越来越突出。为进一步发挥民间组织的作用,法国政府与许多协会都签订了协作契约,并给予他们以遗产政策的参与权,同时强调重新定位角色,把某些遗产的认知管理权干脆下放给地方民间组织,使民间组织在文化遗产的保护过程中“责”、“权”、“利”达到了真正的统一。2001年,法国政府将“国家遗产日”的主题定为“遗产与协会”,目的就是进一步加强民间协会参与文化遗产抢救的积极性。

3.咨询机构的职能

在法国,负责文化遗产保护、开发、运营与咨询业务的组织机构是文化遗产保护委员会。与其他国家相比,法国文化遗产委员会具有明显的法国特色。

(1)与许多国家文化遗产委员会只由专家学者组织而成的专家型文化遗产咨询机构不同,法国文化遗产委员会委员虽然绝大多数成员亦属专家学者,但相关行政部门的公职人员、相关团体的负责人及相关方面的民意代表也都有不同程度的介入。

(2)与许多国家只设立一个文化遗产委员会并在其下设置若干专业委员会不同,法国具有多个性质不同的文化遗产保护委员会。比较著名的全国性文化遗产保护委员会有文化遗产保护最高委员会、文化遗产保护登记管理国家委员会、古迹研究国家高级顾问团等。

4.科研机构的职能

作为文化遗产保护强国,法国的文化遗产保护工作之所以能够得到国际学界的广泛公认,与其将文化遗产视为一门科学,并以科学的态度加以保护、管理、研究、开发有关。从组织建构上,法国不但有专门负责文化遗产保护工作的政府机构、顾问团体、社会组织,同时还有一套完善的教学体系与科研体系,从而确保了文化遗产保护工作的科学性与持久性。在教学方面,法国成立了专门的文化遗产教学机构:文化遗产保护学院、法国文物保护修复学院,以培养专门的文化遗产保护与管理人才。为解决普通技术人员不足的问题,法国还专门成立了以培养技术员为主的法国文物保护修复学院。因此,在各国文化遗产保护专业人员明显不足的时候,法国的文化遗产队伍建设却显现出勃勃生机。除教学单位外,法国还建立了数以百计的文化遗产研究机构,专门负责文化遗产的调查、研究、教学及资料搜集等方面的工作。

3.2.3 日本的文化遗产保护管理体制

日本作为在文化遗产的保护和利用方面先行一步的国家,长期以来,在其文化遗产行政中积累了很多值得重视的经验。坚持文化遗产乃是全体国民珍贵的文化财产这一基本理念,通过法律非常明确地规范所有与文化遗产有关的当事各方,包括政府、地方公共团体、文化遗产的所有者及管理者,普通国民的相关权利、责任和义务,从而形成了文化遗产保护的“举国体制”,这便是最值得我国借鉴的经验之一。日本文化遗产保护的举国体制具体体现在以下几个方面。

1.国家在文化遗产的保护和利用方面承担的主要责任和义务

(1)制定和修订《文化财保护法》。

(2)负责重要文化遗产的指定和选定,以及对国民身边那些很容易亲近的一般文化遗产的登录工作。

(3)对于被指定为重要文化遗产的所有者,进行有关管理、维修和公开的指示、命令或劝告。

(4)限制指定文化遗产的现状变更,限制其出境,并有权命令其恢复原状。

(5)就指定文化遗产的管理、维修、公开等,对所有者或管理团体等予以必要的补助。

(6)对致力于文化遗产公有化的地方公共团体予以必要的补助。

(7)在课税方面,有权设定与指定文化遗产有关的特例优惠措施。

(8)设置和运营国立博物馆、国立剧场等,旨在公开文化遗产的公共设施,设置和运营文化遗产研究所。

2.地方公共团体(地方政府)的责任和义务

(1)制定及修订各自地方的《文化遗产保护条例》,并实施必要的保护。

(2)指定和选定本地重要的文化遗产(除国家指定的之外)。

(3)对于指定文化遗产的所有者,就文化遗产的管理、维修、公开等发出指示、劝告,以及限制其现状的变更等。

(4)就指定文化遗产的管理、维修和公开,对其所有者或管理者进行补助。

(5)设置和运营旨在保护和公开文化遗产的地方公立设施,如各自地方的美术馆、博物馆、历史民俗资料馆等。

(6)通过社会教育和学校教育等多种方式,大力推进学习、爱护和传承文化遗产等方面的活动,推进以普通市民为对象的启发和普及活动,推进旨在保护和利用文化遗产的各种地方性活动。

(7)作为国家指定的管理团体,对于由国家指定、选定及登录的文化遗产予以管理和维护,其中包括配合指定等进行基础性的调查、指导组织或培育无形民俗文化遗产的保护团体等。

3.文化遗产的所有者、占有者等的责任和义务

(1)由国家及地方指定的文化遗产的所有者,应该就所有者的变更、文化遗产的毁损和破坏情况,以及所在地变更等事宜,及时向国家或地方管理机关提出报告。

(2)对文化遗产进行管理和维护。

(3)文化遗产的公开。

(4)在出售或让渡重要文化遗产时,应该首先向国家提出出售申请。至于现状变更,则需要获得文化厅长官的许可。

4.一般国民的责任和义务

(1)向国家及地方公共团体进行的文化遗产保护活动提供合作。

(2)发现遗址、遗迹时,应该及时向国家或地方有关机关报告。

(3)在众所周知的可能存在埋藏文化遗产的地方发掘或施工时,应该首先向国家或地方政府的有关机关报告。

(4)在以调查埋藏文化遗产为目的进行发掘时,应该向国家或地方有关机关提出报告等。

早在20世纪50年代,日本就推出了文化遗产保护法,把文化遗产分为有形、无形和民俗3类。有形文化遗产包括历史悠久的古城、寺庙、遗址、文物、绘画、典籍等;无形文化遗产包括演剧、音乐、工艺技术等;民俗文化遗产包括各种风俗习惯、民间艺术和各种庆典等。

例如,日本在古建筑的保护方面历经数十年的发展,目前有以下几种保护措施,可以适当地进行借鉴。

(1)将建筑物的原址分为两块地,以20年为一个周期采用同样的材料、技术手段和形式新建古建筑,如日本的伊势神宫。

(2)完全采取“修旧如旧”的方针,使建筑物根本找不到修复的痕迹,如奈良的法隆寺、唐招提寺,京都的金阁寺等。

(3)将日本原有的分布在全国各个地方的有共同时代特征的文物迁于一处统一进行保护,如名古屋市郊的明治村。

(4)只保留建筑物的外在风貌,外墙加以固定,内在则全面翻新,如京都中京邮局。

(5)在古建筑外修筑一座新建筑作为外壳加以保护,如宫城县平泉金色堂。

(6)在修复古建筑时尽量尊重原有的设计规范,但又较之简化,如神户博物馆、长濑产业公司、东京大学工学院等。

(7)将古建筑的重要部件拆解进行保存,将次要部分拆除,之后进行“嫁接”,如明治时期的横滨大厦。

目前,日本企业利用虚拟现实技术进行文化遗产保护和传播,推进传统文化数字化,时至今日,和中国故宫合作已取得成效。文化遗产是一个民族最悠久的灵魂和最后的防线。日本成功地把经济、科技成果推向世界,又信心十足地传播传统文化,并坚定地步入未来。

3.2.4 旅游警察和生态警察局

国外在对旅游环境进行保护时,还采取了一些特别措施,如设立旅游警察、生态警察局,值得我国学习和借鉴。

1.旅游警察

旅游警察是一些旅游发达国家为确保旅行安全而建立的专门队伍。泰国政府于1982年应旅游局的要求,批准建立旅游警察队伍,派驻各主要旅游城市,与当地旅游办事处合署办公,主要负责处理外国旅游者钱财被盗、物品丢失、费用处理问题引起的纠纷及人身恐吓等案件。旅游委员会于1988年在旅游局长办公室内成立了游客协助中心,以便与旅游警察及其上级主管部门协调、配合,从而形成了一套独特的旅游警察制度。随着到泰国的外国游客的不断增加,旅行中发生的纠纷和案件逐渐增多,但由于加强了旅游警察的巡逻、检查,首都曼谷的繁华街道和度假胜地帕塔亚的闹市区发生的犯罪案件明显减少。

泰国旅游警察的六大任务是:①应外国旅游者要求,提供有关信息情报;②应外国旅游者要求,担当翻译导游;③当发现外国旅游者将被卷入旅行纠纷时,应加以阻止,以免损害泰国对外旅游形象;④劝告外国旅游者应尊重泰国市民的风俗习惯;⑤对外国旅游者欲购泰国法律禁止销售的佛像、古董及动物毛皮等物品的不当行为,加以劝说;⑥监督和阻止破坏旅游资源的不良行为,必要时应向所管辖的部门报告情况。

2.生态警察局

在奥地利维也纳有一个特殊警察局,称为“生态警察局”,有警察50多人。他们的日常工作是同污染和破坏环境者进行斗争。这些特殊警察巡逻在公园、住宅区、游乐园、工厂、农作区等地方,能准确确定违法构成,制止违法行为。他们乘坐的汽车上装有专门的技术设备,可以很快对土壤、空气、水质和居民点环境进行必要的考察和监测,并能准确确定给自然环境带来的损害程度。

在美国的纽约市有一支特殊的环保警察部队。环保警察除了学习一般的警察课程外,还要学习生态学和环保知识,学会在实验室和犯罪现场作化学分析检测。环保警察也佩带手枪,而且经常要与有害物质打交道。因此,环保警察经常要戴上厚橡皮手套,有时还要头戴呼吸面罩、身穿防化服。

3.3中国现行的旅游资源保护管理体制

3.3.1 风景名胜区

根据国务院1985年发布的《风景名胜区管理暂行条例》的规定:凡具有观赏、文化或科学价值,自然景物、人文景物比较集中,环境优美,具有一定规模和范围,可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区,应当划为风景名胜区。经全国各地的广泛实施,已总结出一套分级保护措施,即将风景名胜区划分为3个级别的保护区和一个防护地带,并制定相应的保护措施。

1.一级绝对保护区

一级绝对保护区是指景点界线范围内的区域。区内要切实保护景点的原貌、风格和环境,不准建任何生活性大型建筑物,即使是观赏型建筑也要精、美、少,以突出景物和自然美。

2.二级保护区

二级保护区是指景区界线范围内的区域。区内要保护一切景点和植物,除观赏建筑外,也可适当建设人工与自然融为一体的小型服务设施。

3.三级环境保护区

三级环境保护区是指景区视线范围内的区域。区内可搞生活设施建筑,但也要保护好视野空间环境,确保景观的完整度。

4.防护地带

防护地带是为保护景观特色,维护区内生态平衡,在风景区专门辟出大面积区域进行绿化,以保持水土。区内不许兴办污染性的工厂,并且控制农药、化肥的使用,以防止污染;搞好居民点的规划,控制不适宜的建设。

3.3.2 自然保护区

根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二条的规定,自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。自然保护区作为自然保护的一种特殊、重要的形式,作为生物多样性保护的一种就地保护形式有其特殊的意义,在保护具有特殊科学文化价值的自然资源中起着其他自然保护形式所起不到的重要作用。自然保护区对于物种基因库的保存、社会经济的繁荣和人类生存发展,以及对科学技术、生产建设、文化教育、养生保健、自然保护等事业的发展具有不可估量的终极意义。中国的自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。我国现阶段的自然保护区管理实行综合管理和分部门管理相结合的管理体制,即统一监督管理与分类管理并存。

3.3.3 森林公园

1994年我国林业部颁布的《森林公园管理办法》中对森林公园的定义为:森林公园是指景观优美、自然景观和人文景观集中,具有一定的规模,可供人们游览、休息,或者进行科学及文化、教育活动的场所。通过我国近20年来森林公园建设的实践,充分说明森林公园在生物多样性保护、生态环境保护中发挥了重要作用。