1870年6月25日，外务省决定派遣外务权大丞柳原前光等赴中国商谈通商事宜，7月3日，外务文书大佑名仓信敦等作为随从到外务省拜命。同日（七月初三），名仓给上海城小南门外理仓桥王仁伯去信，名仓谈到自己“丁卯（1867年）春夏之际寓尊居耽搁数月，恩义宛如骨肉，想像至今须臾不能忘于怀也”。见《大日本外交文书》第3卷，第196页。柳原前光觉得这次渡航事关重大，所以在言行上特别谨慎。他说：“彼国尊大之风习盛行，轻率地谈判必定误事，因此要根据对方官员的权力来应对。”《大日本外交文书》第3卷，第198页。而7月27日外务卿泽宣嘉和外务大辅寺岛宗则发给柳原前光的委任状中，第一条就明示：“我皇国与清国处一苇可航之地，论其交际之义，固非别外诸国之比。往之彼国，切宜自重，言必忠信行必笃敬为要。”同上书，第199页。同一天，他们给大清总理衙门王大臣的信中说：方今文明之化大开，交际之道日盛，宇宙之间无有远迩矣。我邦近岁与泰西诸国互订盟约，共通有无，况近邻如贵国，宜最先通情，好结和亲，而唯有商舶往来，未尝修交际之礼也，不亦一大阙典也乎？曩者我邦政治一新之始，即欲钦差公使修盟约，因内地多事，迁延至今，深以为憾焉。兹经奏准，特遣从四位外务权大丞藤原前光、正七位外务权少丞藤原义质、从七位文书权正郑永宁等于贵国，预前商议通商事宜，以为他日我公使与贵国定和亲条约之地。伏冀贵宪台下款接右官员等，取裁其所陈述。谨白。同上书，第204—205页。8月9日，柳原前光一行到达上海。17日柳原前光等给外务大丞的信中说到，已经得到“支那全国舆地切绘图八幅”，而“支那与各国的条约书”正在仔细研究，这些不久就可以进呈。其中特别提到住宿情况，当时他们住在品川权大佑寓所，说起居饮食洗漱都很方便，强调“如果住支那人的旅店，在诸事不清净的风俗中，半日都难过”同上书，第208页。。8月28日外务省致函柳原前光《商议关于处罚伪造钱币的清国人的指令》。以为与中国未签订条约，所以处理此问题与已经签订条约的西方国家不同，要按照日本的法律进行处罚。同上书，第211—212页。9月4日到天津。9月16日，柳原拟成修好条约草稿，通过三品刘森转交三口通商大臣成林，待其熟览后交恭亲王决定。《大日本外交文书》第3卷，第235页。如藤村道生所言，柳原前光私拟条约草稿虽然是越权行为，不能正式代表日本的国家意志，但这一草案实际上相当正确地反映了当时日本的外交路线。这一路线的实质就是以形式上的平等来掩盖实质上的不平等。藤村道生在《日清戦争前後のアジア政策》一书第70—75页对柳原草案十六款作了详细的介绍和分析。据此，这十六款为：“第一款嗣后大清国、大日本国往来友好与天壤无穷。第二款大清国皇帝、大日本国天皇准依盟约常规，两国随意派委全权大臣驻扎京师，亦可携带眷属随员，或长行居住，或随时往来内地各处。其在京内京外，与内阁大学士尚书及各省督抚等大宪，文移会晤，总以两国比肩之礼，划一肃敬。租定地基，建设公馆，及一切应办事宜，均照准予泰西各国优典无异。大清国派出钦差大臣，驻扎大日本东京时，亦与此无异。第三款大清国准开通商各口……以上十五口，准作大日本人民往来居住通商之地。大日本亦同样准开通商各口（八口）。［内容似与《通商章程》第一款同，该书第71页只有解说，未准确列出该款文字。］第四款大清国准开通商各口，由大日本设立领事官，办理日本商民交涉事件。领事官与道台同品，其属僚与知府同品，而视凡会晤文移均用平礼。大清国领事官居往大日本国准开通商各口时，亦与该各大员平礼相待，两国无爵绅士及商民等俱用禀呈。第五款因两国人往来各口，居住所有领事责任应办，诸如户口产业词讼交涉、关提逋逃等事，悉照与外国所立通商总例办理，其人民所有关涉逋债事件，其该官长虽加经理，两国决不代偿。第六款两国各口锁住商民，倘无本国官员驻扎管辖，均可由地方官约束照料。或有犯案，一如本民按照地方本律科断，至管束之经费课该商民设法征收。第七款大日本国商民，准听持照前往内地各处游历通商，其应发给执照，及地在百里（当大日本国十二里半）、期在三五日内者，毋庸请照等事，总照准予外国成例办理。准听大清国商民逍遥大日本国内地，界限亦照准予外国成例履行，所有界限附列于左……。第八款两国船只碰坏遭难，由地方官照料护送。或被强盗抢劫，亦须追赃给还等事，一体照例办理，以敦邻谊。第九款两国船只，如到约内未准地方，私做买卖，即将船只一并入官。第十款两国货币，较准秤两程色通用，以便买卖各货。或用同盟外国各等货币，亦无交碍。第十一款两国商船，所有进出各口、上下货物、纳税买卖运输、别口出入内地及禁其出入之物、或犯事罚没等，一应则例，俱不揭载于此，以两国从前与泰西各国定约历有成例，均可遵照故也。两国人民于买卖时，或生异议，即照各国条约及贸易定则，裁断可无遗漏。第十二款天主耶稣等教，大日本国固所严禁。如大清人敢有哄诱大日本人入教者，即交大清政府公正惩办。不许其人再来从教之。大日本人处以国典。第十三款鸦片土膏，大日本国严禁。人民吸食，虽系细微不许，大清商民带来吸食犯者，即交大清政府公正严办。不许在大日本各口居住。倘大日本国商民吸食者，不论其在国内国外，立拿正法。第十四款两国人民希图私利，或者此国诱结居民，共谋有碍彼国法度之事，倘由彼国差人提拿。或此国地方官察出，均当缉捕，各审其情，公正处治。第十五款两国通信通商，既经换约准行后，有别外诸国或沾异数殊典，增损章款，两国无不照办，以获其美。第十六款大日本国文书，副以翻译汉文一件，便于达其辞意。侯后大清国亦有通晓大日本国语理句法者，不配汉文。”这一点已经在当时为李鸿章所看破。他说：“迨该差官等呈出条约底本，已如宿构。其第二款云：均照泰西各国优典无异；第五款云：悉照与外国所立通商总例办理；第十一款云：两国从前与泰西各国定约，历有成例，均可遵照；第十五款云：既经换约准行后，有别外诸国或沾异数殊典，两国无不照办。各等语是其处心积虑，以西国为比例，虽一款可抵数十款矣。……各国和约，惟一体均沾等语，流弊最甚。”《议日本换约》（1870年11月28日），《李鸿章全集》（译署函稿·卷一）第6册，海南出版社，第2917页。日方如此用心，自然难为清政府所容。
1870年9月19日，清朝总理衙门王大臣给日本外务卿泽宣嘉及外务大辅寺岛宗则的照会（9月21日在天津接到）中说：同治九年九月十四日由三口通商大臣转递到贵国从四位外务权大丞柳原前光等带来信函，备陈商议通信事宜，意欲与中国通商，修交际之礼，为他日定条约之地。查同治元年，据上海道禀称贵国头目助七郎等八人，带领商人十三名，携有海菜等物来上海贸易；迨三年四月，贵国官锡次郎等复携带货物数种，在上海贸易而回。足征中国与贵国久通和好交际往来，已非一日。缘贵国系邻近之邦，自必愈加亲厚。贵国既常来上海通商，嗣后仍即照前办理。彼此相信，似不必更立条约，古所谓大信不约也。惟于贵国货物到上海时，先行通知上海道验货纳税，两无欺蒙，自可行诸久远，似较之泰西立约各国，尤为简便。此乃中国与贵国格外和好亲睦之意，谅贵国必洞悉此情也。《大日本外交文书》第3卷，第238—239页。9月26日，柳原前光的《使清日记》中记载了他得知此照会内容之后，写信给成林并委托其转交恭亲王，其文曰：为照会事，本年九月廿一日，蒙贵大臣送到照会并附有贵国总理衙门王大臣回复本国外务卿大臣及大辅函文一封，应寄回本国报缴销差。……面晤贵大臣，请示函文封内所叙何言。蒙贵大臣面示以贵总理衙门来函，内叙中国与日本比邻之邦，人民往来久已通商，彼此相信，何必更立条约，只可照旧和好通商。古之所谓大信不约等语，而为反复谈论。本出使等因思此次前来贵国通信，专为寄来换约之地。今我国有泰西十四国皆已换约，其各国与我相距数十万里，俱有命使港士等官跋涉重洋而来，驻扎我国京师及通商口岸，保护商船，其爱人民也如此。但我与贵国虽有商贾往来，从前未曾通款换约，并无官长管束保护。是以西人前曾拥收贵国商民之在我国各口岸营生者，归其管辖，称言附西船贸易者当以西人视之等语，而问有如束湿薪之势。且于同治元年及三年间，有我国小吏携带商人往上海贩卖时，虽经面晤该道，亦以未曾换约为辞，竟依荷兰领事绍介方能贸易而回，此亦不过以西人视之也。尔后我国商民无复入上海者，而贵国商人在我国贸易既久，遽难变局，不得不受西商拘束，是可悯也。经本外务卿大臣轸念贵国之民，自从明未（“末”之误植）络绎通商，柔绥已久，不宜置之膜外。前年戊辰春间，备文照会上海道应以权宜各将来商，总归该地方官约束等，因及接到准明照复，当即知照在口西国各领事等，将贵国人贸易还我管辖，方脱樊笼。因而居以别区编立户籍，优加保护。就中选举老实干事者，命为保甲，月给俸银，使其劝良剔奸，以安其业。然终不免西人因事横议者，以未曾换约故也。现在我国各口营生之贵国人，不下三千余人，又准我国人民听其出外通商而不有领事专管保护，正与西人实行不符，似非子爱人民之道。言论及此，即有比邻相信之名，并无行诸久远之实也。于是上疏请曰：方今文明大开，交际日盛，皇国近与泰西换约通商者已十四国之多，而与清国独不修交际礼，深以为憾。今虽内地多事，不可久旷，宜亟遣使通款，早为特派钦差换约之地。或曰今时入清，非由西人绍介，事恐不谐。卿大臣乃与诤论，以为我国与清国唇齿邻邦，至厚友谊，何必自弃夙好，专倚外人也耶？须以一片至诚之心，修函直达彼国当涂，谅必更加亲厚也。疏遂上，即日降旨着外务省速行，以此特派本出使等前来，今若回报不必换约，实与本外务卿大臣一片苦心相反也。贵大臣至明且哲，尚祈格外鼎力，再请将此苦心转达贵总理王大臣，俯允本出使等与贵大臣预议条款，以为将来换约之地步，并祈换给准以换约信函，使本出使等持回销差，则感厚谊于无既矣。如不能准，使前之论者终行其志，事关辱命，本出使等万难回国销差也。《大日本外交文书》第3卷，第243—244页。1870年10月初八，清朝总理衙门王大臣再次发出的照会中写道：兹复据协办大学士直隶总督李、大理寺卿三口通商大臣成林均称贵国来员柳原前光等坚以立约为请。本王大臣复思两国相交固贵诚信之相孚，尤贵情意之各洽。今贵国来员既坚持来意，自应如其所请，以通交好之请。惟议立条约事关重大，应特派使臣与中国钦派大臣会同定议。贵国今欲与中国通商立约，应俟贵国有特派大臣到津，中国自当奏请钦派大臣会议章程、明定条约，以垂久远而固邦交。同上书，第239—240页。终于得到了清政府同意立约的答复。10月25日柳原一行回到上海，仍然住在品川忠道的公寓，他们相互庆贺。27日柳原前光等在上海给外务大丞丸山作乐等的信函中说：“在天津的公务谈判，悉皆如意。”《大日本外交文书》第3卷，第244页。柳原等28日在给上海道台的信中，说：“本月26日有本国外务省另派外务少录斋藤丽正来沪，本出使等接到外务权大臣来函，内称今有我国商民当渐入申，俟换约间，必须委员钤束。故加任品川忠道以外务大录，仍兼通商大佑，在留沪地，派斋藤丽正为副，命熊延长充翻译事，共相约束本民，毋使有犯他国典型等。”同上书，第247页。在安排停当之后，柳原如愿以偿，总算可以“回国销差”了。