民办高等教育政策的演变是我国民办教育政策发展的一部分。改革开放以来，我国民办高等教育政策大致经历了三个发展阶段。第一阶段（1978～1992年）：允许兴办民办高校，但对私人办学严加限制。1978年以后，随着战略重心的调整，我国重新认识到“百年大计，教育为本”及“科教兴国”的迫切性，开始积极发展高等教育。顺应社会对高等教育的强烈需求，一些民办教育机构应时而生，数量和规模不断扩大。如1982年创建的中华社会大学，1985年创办的福建华南女子文理学院等，主要是为满足社会的需求建立起来的。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第十九条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”第一次以法律形式确立了民办教育的地位。但是，由于我国的大一统体制和计划经济的制约，民办高等教育并没有获得社会文化价值的认同和支持。直到1987年，原国家教委颁发的《关于社会力量办学的若干暂行规定》仍然对民办教育进行了约束和规范，社会力量被明确界定在国家和集体经济的范围。该暂行规定指出：“学历文凭是国家教育水平的标志，体现了国家对劳动者素质的要求。因此，必须加强管理，确保其规格和质量，不能搞滥。”国家虽然承认民办高等教育是我国教育事业的组成部分，但实践中民办高校仍是国家办学的补充，对民办高等教育的限制政策成为民办高等教育继续发展的政策障碍。第二阶段（1992～2003年）：鼓励民办高校的发展，民办高等教育的合法地位逐步获得。以1992年邓小平南方讲话和党的十四大召开为标志，我国作出了由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的重大决策，多种所有制结构逐步建立，私营、民营经济获得合法性地位，民办高等教育获得政策支持，民办高校得以快速发展。《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国教育法》等都对发展民办高等教育作了相应的规定，“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”这些政策规定进一步肯定了民办高等教育的合法性。1993年8月，原国家教育委员会颁布的《民办高等学校设置暂行规定》明确指出，民办高等学校及教师和学生享有国家举办的高等学校及其教师和学生平等的法律地位。民办高等学校招收学历教育的学生，纳入高等教育招生计划。学生毕业后可自主择业，国家承认学历。之后，民办高等教育机构如雨后春笋般发展起来，随着办学规模的空前扩大，民办高等教育举办者对民办高等教育政策提出了进一步的合法性诉求，这促成了我国第一部专门规范民办教育的行政法规《社会力量办学条例》的出台。该条例重申了“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针，并对发展民办教育的基本原则、行政管理体制、民办教育机构的设立、教学和行政管理、财产和财务管理、机构变更与解散、政府保障与扶持及法律责任等进行了具体的规定。1998年，《中华人民共和国高等教育法》以法律形式确认了民办高等学校的地位，确立了形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的高等教育发展格局的目标。第三阶段（2003年以来）：民办高等教育迈入依法办学的新阶段。2003年《民办教育促进法》的颁布，对民办高等学校的法律地位作了进一步规定，并把民办教育提高到为国家培养合格人才的高度来认识。《民办教育促进法》是中国民办高等教育走上规范发展道路的里程碑，民办高校无法可依的状况得到根本改变，民办高等教育事业获得广泛的合法性支持和社会认同，社会地位不断提高，并且表现出勃勃生机。
我国民办高校作为一种新兴的办学形式，其发展初期在高等教育体系中所占比例较小。截至1996年年底，“具有颁发学历文凭资格的民办高校仅21所，在校生约1.4万人；拥有试点学校89所，在校生51353人；不具有颁发学历文凭资格的民办高等教育机构1109所（其中面授1020所，函授89所），在校生约57万人。”而我国普通高等学校共有1020所，在校生数317.38万人；民办高等学校（资格高校与试点学校）共有110所，在校生数约为65053人，占在校生总数的2%。
民办教育由于贴近市场，弥补了穷国办大教育国情下办学经费的不足，适应着社会不断增长的教育需求，国家也给予了积极鼓励，并于2002年12月28日通过《民办教育促进法》，民办高等教育机构从改革开放后社会力量办学起，经过多年的发展，依靠国内政策的支持及高校自身的一定优势，在世纪之交高等教育的持续扩招中得到很大的发展。截至2003年，民办高等院校共有1200余所，学生总数140万人，在整个教育市场所占的比例增加到8%。它正在逐渐成长为我国高等教育体系中的一个重要力量。但是，比起同期公办高等教育而言，民办高等教育仍然处于规模较小的阶段，特别是在公办高等教育规模显著增长的同时，民办高等教育注册学生规模从2000年起开始出现波动，仅为公办在校生的1/9左右。由于在办学过程中面临的诸多问题使得民办高校在高等教育市场中的份额始终很难有所突破。截至2004年6月28日，全国民办普通高校214所，其中本科层次仅为9所，专科层次205所。可见，大多数民办高校的办学起点为专科层次。
（二）民办高校发展艰难
1.民办高校发展中的矛盾
民办高校的产生与发展在一定程度上缓解了政府的财政压力和公办院校的办学压力。民办高校利用社会资金，在没有增加国家总体的教育经费又没挤占义务教育经费的基础上使高等教育得到了发展，满足了国内一部分适龄青年完成高等教育的愿望。但在民办高等教育发展中凸现许多矛盾与冲突，其中有三个矛盾比较突出：一是民办高等教育规模扩张与教育质量提升之间的矛盾；二是政策调节与市场调节过程中各主体间责权利之间的矛盾；三是公民办高等教育之间的平等待遇问题。这是民办高等教育发展面临的基本矛盾。
（1）规模扩张与质量提升之间的矛盾
我国民办高等教育发展有两种基本模式：“一种是小规模办学，重视教学质量，试图利用办学节余逐步改善办学条件，走滚动式发展的道路；另一种则倾向于资本运作，从银行或企业获得大量贷款或闲置资产，重视校园及硬件设施建设，走硬件先行、规模扩张的跨越式发展道路。”从理论上来讲，滚动式发展是符合办学规律的模式，能在稳定发展中逐步积淀办学经验，保证培养质量。但在现实中，大多数民办高校都倾向于走跨越式发展模式，希望在短时期内做到规模，尽快收回投资。这种非常态发展路径也一定程度地导致了民办高校教育资源供给不足、教学模式与方法单一以及教育质量不高等方面的问题，其中的教育质量问题日益被政府、社会以及学界所关注与质疑。虽然有的民办高校还是办出了专业特色，尤其在应用型人才方面能打破常规和传统，培养了一些满足市场需求的短缺人才，但从总体上看，由于民办高等教育短期内规模迅速扩张，出现了学校定位不准、教育资源不足、师资力量薄弱、教学条件较差甚至教学观念陈旧等现象，对教学质量具有较大的负面影响。整体而言，我国民办高等教育的质量处于一个不平衡状态。
（2）政府与民办高校之间责权利的矛盾
在民办高等教育的发展初期，政府在《教育法》与《高等教育法》等法律框架下辅以政策性条文作为依据，基于对公立高校管理的经验，实施一种以计划调节为主的集权管理模式。由于制度供给不足以及政策性文件的短时性与不稳定性，一定程度地导致了政府行政性管理的越位或缺位。一方面，在生源与价格竞争等方面缺乏完善机制，市场调节功能导致民办高校的发展与竞争出现了失范的状况；另一方面，在诸如学科专业设置等方面则显得市场调节过弱，政府控制过严，使得民办高校的发展步伐缓慢。所以，对于民办高等学校而言，其责权利之间的这种不平衡的关系必然导致办学自主权偏弱、经费短缺、办学责任与风险增大等问题。随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，在一定程度上改善了民办高等教育发展初期的情况，使得管理体制朝着分权、开放、自治与高效的改革方向推进。《民办教育促进法》的实施从法律的角度对政府、民办高校的职责作了相应的规定，彼此间的责权利有了一个相对明确的法律规定。但是，矛盾与冲突仍继续存在，主要表现为：第一，政府将民办高校推向市场生存的同时，作为教育公益性的经费资助显得明显不足；第二，由于民办高等教育投资倾向“投入-回报”机制，使得行动上表现出一定的短期性与功利性；第三，民办高校存在某些“先天不足”，如产权不清、资源不足、缺乏中介机构的“缓冲”，甚至管理体制混乱等等。
（3）公立、民办高校之间的平等待遇问题
公立学校与民办高校之间不平等的情况在相当长一段时期存在。这种不平等表现在政府的投入、政策的制定、管理与控制等方面。尤其是在高等教育领域中，民办高校的办学环境和条件比较困难。各地政府对民办高校投入甚少，相应的政策制定也往往滞后，在管理方面较为忽视。教师评定职称、毕业生就业等方面缺乏政府部门支持。有的地区甚至没有把民办高校纳入发展规划之中。这些愈发使民办高校后发弱势。在民办教育的发展过程中，政府有一个管理逐步到位的过程，社会大众也有一个对民办教育逐渐认识和接受的过程。我国小学、中学阶段的民办教育先获得社会认可，但高等教育的民办高校，至21世纪初，社会认同度仍然不高。公立、民办高校之间的不公既有公有经济制度安排下的观念定势，也有民办高等教育创新不足、制度缺位以及管理失范的原因。虽然《民办教育促进法》对公平问题作了明确的规定，但是民办高校被推向市场的同时，面临的仍是一个发育不完善与非公平竞争的市场体系。
2.民办高校发展过程中的难题
由于我国民办高校发展的历史短，积累的经验不足，民办高等教育除了发展过程中的一些矛盾之外，还面临着发展过程中的诸多难题。
（1）教师队伍不稳定，师资力量较为薄弱
与公办高校相比，民办高校不容易吸引优秀人才，教师中高学历、高职称的师资较为缺乏。而且教师的流动性很大，他们与民办高校的关系多为松散的临时雇佣关系，教师档案一般放在人才交流中心，教师受学校的约束少，学校对教师的培训和学历提高也缺乏相应的政策支持，因此，不大容易建设和形成一支稳定的高水平师资队伍。师资力量的薄弱既影响民办高校的教学质量，也不利于民办高校的发展。
（2）教学质量欠佳
民办高校教育质量问题受种种因素制约。一是民办高校的生源与公立高校生源有差距，主要差在学生的学习能力和基础以及学习自觉性方面；二是师资队伍力量薄弱，民办高校的师资主要由三部分组成：普通高校的退休教师、普通高校的兼职教师和从大学毕业不久的年轻教师。这样的结构很难保证在教学上有高质量的培养。因为退休教师精力不足，兼职教师投入不够，年轻教师缺乏经验；三是民办高校在教研教改方面既缺乏相应的激励机制，也缺乏相应的时间和精力。因此，这些因素都影响和制约其人才培养质量。当然，从高等教育发展的规律来看，教育质量的提高是一个循序渐进的过程，民办高校的发展也不例外，其教学质量的提高也需要一个过程。我们必须看到当今许多国际知名大学也是由一些私立大学经过几百年的历史一步一步成长起来的，如美国的哈佛、麻省理工大学、英国剑桥大学等。因此社会和政府应该从相关法律和制度方面来规范民办教育的发展，保障民办高校教育教学质量的不断提高，促使其健康成长。
（3）办学经费不足
我国的民办高等教育机构资金来源比较单一，经费不足现象普遍存在。维持学校运转的开支主要依靠学生所缴纳的学费来支撑。长期以来，我国民办高校走的是一条“以学养学”的道路，与60%左右经费来自国家投资的普通高等院校相比，民办高校90%的经费来自学生的学杂费用，而单纯依靠个人投资和学生学杂费用远远不足以维持其自身的正常运转。一旦出现生源不足，计划中的后续投资难以兑现，很容易使学校承担的风险过重。而民办高校要向银行贷款也存在诸多困难。从现实情况来看，民办高校能获得国家拨款、社会捐赠或银行贷款的机会极少。办学经费不足，使民办高校在硬件、软件上都难以与公办的普通高校竞争。