【学习内容提要】
社会救助是公民依法享有的一项基本权利，也是政府的一项法定责任。本章首先讲述了社会救助制度的概念、特征、基本原则及具体内容，然后分别介绍了居民最低生活保障、专项救助、自然灾害救助和流浪乞讨人员救助的相关知识。
引导案例
北京千万富翁骗领8年低保10万元
2009年10月30日，陈冬亮向北京市宣武区民政局和广内街道办事处举报，自己的哥哥陈五喜从2002年开始骗取国家低保金。他说，陈五喜早些年投资房地产，挣下千万元资产，在北京拥有多套房产，出入开着别克轿车，其妻钟素明手上戴着从香港买的大钻戒，拎的包就值十几万元。
2010年1月20日，北京市宣武区广内街道社会保障所称，经查陈五喜房产、汽车等情况与所举报内容相同，停发陈五喜一家的低保款。宣武区民政局对此事也展开了调查，但仍不清楚漏洞到底出在哪一环节。一位工作人员说，陈五喜当初的申请材料都合格，现在看来，肯定是瞒报漏报了。
据了解，我国城市居民低保金申请须过“三道关”。申请者先要到居委会填交申请表，提交一系列证明，其中最重要的是申请者收入证明。接下来，街道办事处通过入户调查、邻里访问等方式，进行情况核查并填写《城市低保待遇申请人员家庭情况调查表》。申请材料通过后，再被上报到区、县民政局。
该案例反映了我国居民最低保障制度存在什么缺陷
社会救助制度概述
一、社会救助制度的概念和特征
社会救助制度是指国家对于遭受灾害、失去劳动能力或低收入公民给予物质援助，以维持其最低生活水平的社会保障制度。它具有以下法律特征：
1.救助对象的限定性
社会救助的对象由法律予以明确规定，只有不能维持最低生活水平的社会成员才有资格享受救助。
2.救助目标的低层次性
社会救助的目标是使救助对象获得最基本的生活保障，而非改善或提高福利或生活质量，这个保障水平是与我国社会经济发展水平相适应的。
3.救助手段的多样性
社会救助的手段和方式灵活多样，既可采用现金救助，又可采用实物救助，既有临时应急救助，又有长期固定救助，既有官方救助，也有民间救助等。
4.救助项目的扩张性
随着社会经济发展和社会保障支出的增加，社会救助项目已从早期的单一生活救助，逐步扩充到包含生活救助、灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、求职救助、生育救助、丧葬救助、法律救助等多个方面。
二、社会救助制度的基本原则
（一）保障基本生活原则
社会救助是国家和社会对贫困者实行的一种生活费用或生活资料的补贴，这种补贴仅限于满足社会成员的最低生活需要，其着眼点是保障基本生活，从而有利于防止受助者产生依赖社会救助的心理，也避免过高的保障水平给政府财政事业增加负担。
【关联资料】
最低生活保障制度真的会养一批懒人吗
美国的一项调查研究表明，并不存在一个永久享受福利待遇的阶层，美国公民平均每人接受援助的时间大约只有21个月，最后这些人几乎都能找到工作，过上比较舒适的生活，只有很少一部分人长期在福利榜上有名。
就中国目前的保障水平来说，养懒汉的可能性更低，因为中国最低生活保障线仍然很低，许多最低生活保障对象觉得低保金不能保障最低生活需求。而且很多居民把接受政府救济看成是一件不光彩的事，很少有人心安理得地享受这种福利；即使有这种现象，也只是少数人，领取最低生活保障金的居民绝大部分“希望政府安排工作”，“希望靠自己自食其力”，“希望政府优先为无业人员安排工作”，“希望能放宽就业政策，让有劳动能力的人去自谋生路，不想靠这点保障金生活”。所以说，担心出现“懒汉”阶层只是一种猜想，并没有事实依据。
（二）公平、公正、公开原则
公平是指任何社会成员只要达到接受社会保障的条件，就有权享受国家和社会提供的物质帮助。救助机关应一视同仁、无差别地对待救助对象。目前，我国立法和实践明显存在城乡救助不公平的现象，城市救助覆盖面广，救助标准较高，而农村救助范围较窄，救助标准也较低。但是，随着我国经济的发展，这一现象会逐渐得到改善。
公正是指救助机关应合理、合法地依照程序实施救助行为，确保救助金发放到困难群众手中。为了保证公正原则的贯彻实施，告知和说明制度是不可少的。告知是救助主体及时将救助内容、条件告知救助对象，对于不符合救助条件的应说明理由。
公开是指长期向社会民众公示城市低保政策、有关救助的执法行为及低保家庭成员、收入情况、保障金额、低保管理部门责任人姓名、监督电话等信息，并接受其监督。
（三）补充性原则
补充性原则是指国家或政府对弱者只承担次要的救助义务，这是由我国经济发展水平决定的。我国《城市居民最低生活保障条例》第3条规定：“城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。”该条规定同时表明，个人自助和家庭互助才是救助的主要方式。
（四）及时性原则
及时性原则是指救助经费应及时给付到被救助人手中。社会救助金可以说是被救助对象的救命钱，因此，有关审批机关应及时审批，并按时足额发放救助金。然而，在实际操作过程中，很多地方的救助金由按月发放改为按季发放，而且还不能足额发放；有些地方虽然规定了较高的低保标准，但并没有执行等，严重违反了救助金发放的及时性原则。
三、社会救助制度的内容
我国社会救助制度的内容主要包括居民最低生活保障制度、专项救助制度、自然灾害救助制度和临时救助制度。
（一）居民最低生活保障制度
居民最低生活保障制度旨在帮助贫困者维持最基本的物质生活条件，解决其温饱问题，它是整个社会救助体系中最为重要的基础部分，也是需要优先保证的项目。由于受我国城乡二元化结构的影响，城镇与农村长期以来在保障制度方面呈现显著不同。城市最低生活保障制度于1997年建立，并不断发展和完善，居民低保覆盖范围逐年扩大。到2008年末，全国城镇基本实现了“应保尽保”。同时，城市低保标准和人均月补助水平也逐年提高。而我国农村最低生活保障制度于2006年才在全国范围内初步建立，相对于城市低保制度来说，发展较缓慢，目前，还有大量农村特困救助对象还未受到保障。
在现阶段社会经济发展水平下，我国政府正在加强城乡一体化的最低生活保障制度的建立。城乡一体化的低保制度并不是指城乡低保标准及低保待遇完全一致，而是指应统筹规划各项保障制度，在发展条件上要尽可能公平，从而缩小城乡差距。
（二）专项救助制度
专项救助制度是指在建立最低生产保障制度的基础上，为解决困难群众的医疗、教育、住房等问题而作出的一系列政策规定。它是社会救助体系的重要内容。目前，我国还没有关于专项救助的专门立法，实践中，专项救助主要包括医疗救助、教育救助、住房救助、司法救助等。
（三）自然灾害救助制度
自然灾害救助制度旨在使受到自然灾害的群众脱离灾难和危险。自然灾害救助往往属于综合性、临时性救助，救助方式主要是现金救助和实物救助相结合，其中又以实物救助为重。例如，地震、洪水等灾害发生后，提供食物、帐篷、医疗卫生器械和药品等就比现金补助更为实用。
（四）临时救助制度
临时救助是指政府部门针对因交通事故等意外事件或者其他特殊原因，导致基本生活暂时出现较大困难的家庭给予的短时间救助。临时救助类型主要体现为收容救助和其他类型的救助。收容救助主要是指对生活无着的流浪乞讨人员实行救助。
居民最低生活保障
一、居民最低生活保障的概念
居民最低生活保障是指对收入水平低于当地居民最低生活保障标准的贫困人口，由国家和社会依法定程序和标准提供现金或实物的社会救助制度。其根本目标是运用国家财力帮助那些贫困人口摆脱贫困生活，使其达到基本生活水平。
由于中国特殊国情形成的“城乡二元制结构”，我国居民最低生活保障制度也分为城市低保和农村低保，两者在保障对象、保障标准和待遇申领程序等方面，都存在显著不同。
二、居民最低生活保障的对象
（一）城市低保对象的认定
《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）第2条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本物质帮助的权利。”
（二）农村低保对象的认定
国务院于2007年颁布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》）中规定，“农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。”
三、居民最低生活保障的标准
（一）城市低保标准的确定
《条例》第6条规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。”相关部门在确定城市低保标准时，既要考虑居民基本生活需要，还要考虑国家财政承受能力。
（二）农村低保标准的确定
《通知》规定：“农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。”
四、居民最低生活保障待遇申领程序
（一）城市低保申领程序
第一步：提出申请。由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。
第二步：初步审核。由户主所在地的街道办事处或者镇人民政府初审，可以通过入户调查、邻里访问、邮寄信函等，对申请人的家庭经济状况和生活水平进行核查，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批。
第三步：复核审批。由县级人民政府民政部门审查，对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，应当按以下不同情况给予补助：①对于无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，可按最低生活保障标准全额补助；②对尚有一定收入，但低于城市居民最低生活保障标准的，可差额补助。对于不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。
第四步：待遇发放。城市居民最低生活保障待遇由管理审批机关以货币形式按月发放，必要时，也可以给付实物。
（二）农村低保申领程序
第一步：提出申请。一般由户主本人向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请，村民委员会受乡（镇）人民政府委托，也可受理申请。
第二步：村民代表会议评议。受乡（镇）人民政府委托，在村党组织的领导下，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议，进行民主评议后提出初步意见，报乡（镇）人民政府。
第三步：审核和审批。乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府民政部门审批。乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要核查申请人的家庭收入，了解其家庭财产、劳动力状况和实际生活水平，并结合村民民主评议，提出审核、审批意见。在核算申请人家庭收入时，申请人家庭按国家规定所获得的优待抚恤金、计划生育奖励与扶助金以及教育、见义勇为等方面的奖励性补助，一般不计入家庭收入，具体核算办法由地方人民政府确定。
【关联资料】
英国、美国和日本的救助制度
一、英国——国民救助
英国于1948年颁布了《国民救助法》，标志着现代社会救助法建立。其中规定英国国民凡是收入不足以维持其基本生活者，都有资格向政府申请各种救助金。这既是贫困救助，亦是最低生活保障。国民救助的内容有：老年救助、残疾救助、孤儿救助、失业救助、一般救助。对于年老、寡妇、疾病患者及失业人员，政府负责给予有效救助，而救助经费大部分由国库支付。
1966年11月28日，英国立法将《国民救助法》更名为《补充救济法》。1968年，英国在国民救助的基础上实行“生活补贴”。英国国民中凡是维持不了最低生活者，均可申请领取国家的生活补贴。
二、美国——公共救助
美国于1935年颁布了《社会保障法》，内容包括社会保险、公共救助和儿童福利服务三大部分。由此，美国的济贫措施亦即实质意义上的最低生活保障制度改称为公共救助。公共救助是社会保险的补充，不能通过社会保险获得保障的人，由公共救助给予保障。凡符合条件的受助者，可以从州政府获得救助。美国的社会救助对象主要包括老人、病人、残疾人、儿童、盲人等。除此之外还设有一般救助。生活困难的居民如果不符合分类救助条件或分类救助不足以解决生活困难时，则以一般救助作为补充。