二、社会保障法的发展
西方国家现代社会保障制度是伴随工业革命后生产社会化的发展和市场经济的建立而产生和发展起来的。它是在社会发展到国民的基本生存权得到认可和尊重的前提下才出现的。从社会保障法诞生以后，在世界各大洲的经济发达国家和发展中国家中受到普遍重视并得到较大发展。据统计到1995年为止，全世界已有168个国家和地区通过立法建立起社会保障制度。[史探径著：《世界社会保障立法的起源和发展》，载《外国法译评》1999年第2期。]到目前社会保障制度在各国更是得到了不断的充实和完善。社会保障立法大致可以分作三个阶段。
第一阶段：1883～1909年。一般认为现代意义上的社会保障法源于19世纪末德国所颁布的一系列社会保险法律。1883年德国首倡劳工保险立法，颁布了《劳工疾病保险法》，这是世界上第一个劳动保险法。之后于1884年又颁布了《劳工伤害保险法》，1889年颁布了《残疾和老年保险法》，并于1911年颁布了《社会保险法典》。继德国首倡劳工保险立法之后，一批欧洲国家以及少数美洲和大洋洲国家开始了社会保障立法。资料统计表明，19世纪末叶立法的有16个国家，20世纪初始年代立法的有8个国家。除新西兰于1898年、澳大利亚于1902年、美国和加拿大同于1908年，分别制订了工伤保险法以外，其余20个均为欧洲国家。它们是：德国（1883年），比利时、波兰（1884年），奥地利、捷克、斯洛伐克（1887年），丹麦、瑞典、匈牙利（1891年），挪威、芬兰（1895年），英国、爱尔兰（1897年），法国、意大利（1898年），西班牙（1900年），荷兰、卢森堡（1901年），俄罗斯（1903年），冰岛（1909年）。[史探径著：《世界社会保障立法的起源和发展》，载《外国法译评》1999年第2期。]社会保障法在起步阶段，大多数国家是从工伤保险立法开始的，这是与当时的大机器生产方式可能给工人带来的伤害相适应的，对保护劳动者的合法权益是有益的。例如德国于1884年颁布的《劳工伤害保险法》规定，由雇主缴纳工伤保险费用，以备发生工伤灾害时向受害劳工支付赔偿费用的需要。1897年英国颁布《劳工赔偿法令》，规定凡发生工伤事故，除非劳工自身出于故意或有重大过失，否则均由雇主向受害者承担赔偿责任。其形式可向受害者直接赔偿，也可通过缴纳工伤保险费的形式由受害者获得赔偿支付。除了工伤保险立法外也有一些国家是从疾病保险立法或从养老保险立法开始制定社会保障法的。
第二阶段：1910～1939年前后。这个阶段是社会保障制度在各大洲普遍建立并获得很大发展的时期。据统计共有75个国家加入到社会保障立法国家的行列，这些国家遍布世界各大洲。在这个阶段，失业保险制度得到了较大的发展。失业保险制度于1901年即在比利时根特市实行，随后，法国于1903年、挪威于1906年、丹麦于1907年开始仿效实行这种制度，法国在1905年实施了自愿参加的失业保险。但强制性失业保险却始于英国。英国于1911年12月16日颁布《失业保险法》，在全国范围的矿山、纺织、建筑、造船、铁路、木器等最易失业的行业内强制施行，规定所有16岁以上的员工均须参加失业保险，均可享受失业救济。1920年的法律规定，除农民、家庭佣工和机关职员外，受雇人都包括在失业保险适用范围之内。英国的失业保险法是世界上第一个强制性失业保险法，对许多国家的立法产生了重要影响。失业保险制度的建立对于保障市场经济发展中劳动力的灵活供需调节，帮助失业者获得基本生活保障并通过转业培训提高就业条件后重新走上就业岗位起了很大作用。继英国之后，意大利于1921年实施《失业保险法》，德国于1927年通过《强制失业保险法》。比利时、法国等国家也改变了原来的失业保险办法，转而采取强制立法手段。欧洲施行强制性失业保险法的国家，在20世纪20年代即达到19个。[任扶善著：《世界劳动立法》，中国劳动出版社1991年版，第69～70页。]
在亚洲国家，日本于1911年制定了《工伤保险法》，这是亚洲最早的社会保障立法，日本于1922年又制定了疾病保险法律。此后东南亚和南亚的一些国家于20世纪20年代开始社会保障方面的立法。
俄国1917年十月革命胜利以后，对劳动立法给予了高度重视。1918年颁布了《俄罗斯劳动法典》，1922年又加以修正，劳动法典中对社会保障和福利作了规定。1918年还颁布了《劳动者社会保障条例》，对公有制制度下社会保障制度的可行性进行了探索。
1935年美国《社会保障法》的制定非常具有历史意义，它是世界上第一个赋予了“社会保障法”之名的国家。罗斯福时代《社会保障法》的颁布表明：贫困（更准确地表述应为大规模贫困）是社会问题，而不仅仅是由个人能力不足导致的，贫困问题可能是制度性、结构性因素造成的，因此，需要整个社会集体行动（政府必须出面组织并承担起相应责任）来克服。这样，全国性的社会保障制度的建立就成为一种理性选择。[杨玲著：《美国、瑞典社会保障制度比较研究》，武汉大学出版社2006年版，第15页。]对于社会保障立法，美国在社会保障法制定之前认为救济、福利等社会事业不宜由政府干预，而应由教会、慈善机构、社会群体去办理。但在1929～1933年遭受经济危机之时，面对国民经济陷入困境，社会动荡不安的局面，为了避免社会的崩溃，罗斯福总统实行“新政”，实行国家全面干预经济的制度，救济贫民和失业者，恢复工商业和农业，改革银行和投资控制以及改善劳资关系等，并于1935年8月14日参、众两院通过了《社会保障法》。该法以社会保险为中心内容，包含社会救助和社会福利方面的内容，主要为退休人员、工作人员及其家属提供保险，将老年人、残疾人、生存者保险连在一起，开创了综合性社会保险立法的先河。
第三阶段：1940年以来。20世纪40年代以来，社会保障制度在世界各国得到了普及和发展。在这一阶段，福利国家的建立成为许多国家政治生活的主要内容，有关社会福利的立法在这一时期得到较大的发展。在第二次世界大战以后，资本主义国家面临各种社会问题，大量的失业、贫困等问题困扰着国家的发展，为了解决这些问题，缓和工人阶级的不满和反抗，一些思想家提出了一些新的解决问题的办法。英国自由主义思想家J.S.密尔最早提出了福利国家思想。福利国家思想把国家看做是全社会增加福利的工具，要求国家通过立法和财政经济措施，积极增进社会全体成员的福利。1942年，英国经济学家W.贝弗里奇向政府提出了《贝弗里奇报告》，报告以消除贫困、疾病、肮脏、愚昧和怠惰懒散五大社会病害为目标，制定了以社会保险制为核心的全面的社会保障计划，首次明确地阐述了福利国家思想，并展开了一系列社会保障立法活动。第二次世界大战后，英国政府按照贝弗里奇的设计，于1946～1948年通过并实施了一整套社会保障法规：《家庭补助法》、《国民卫生保健服务法》、《工伤保险法》、《国民救助法》、《社会保险法》。第二次世界大战后，福利国家思想得到广泛传播，成为西方各国的官方理论。1948年，英国首先宣布建立福利国家，而后法国、联邦德国、荷兰、丹麦、卢森堡、比利时、意大利等国相继宣布建成福利国家，颁布社会保障法，使社会保障立法更趋兴盛。美国现代自由主义者也把福利国家思想作为政治纲领。
三、社会保障立法的发展趋势
社会保障制度经历了20世纪初叶和中叶的蓬勃发展后，也反映出了一些存在的问题。当初西方国家纷纷宣布建成“福利国家”时，曾一度宣称贫困已经一去不复返。但是到20世纪70年代，在一些发达国家里，由于国家包揽的保障项目过多，财政负担加重，出现了所谓的“社会福利危机”，经济出现“滞胀”，贫困问题重新出现，而且越来越严重。有资料表明，到20世纪90年代中期，美国接受政府救济的贫困人口已占全部人口的10%，英国更达到16%。可以看到，单纯地依靠高福利并不能从根本上解决社会贫困问题。国际劳工局于1980年委派欧洲、美洲、大洋洲10个国家的10位社会保障问题专家成立专门小组，负责调查分析工业发达国家社会保障现存的问题，并预测2000年社会保障的前景。这个小组的报告分析认为：社会保障不仅仅是反对贫困，而有着更为深远的目的，这就是必须维持生活水平和质量，增加个人的安全感。还认为，到2000年及2000年以后，在社会保障政策中应得到优先发展的是预防与康复方面的服务，经济速度下降并非社会保障所致，不同制度的经济状况不同的国家，均需依据各自情况建立社会保障制度。[江立华：《西方社会保障制度的宏观考察》，《现代国际关系》1999年11期。]
在高福利下，由于有些工业发达国家在社会保障制度中对公民福利标准过高，使国家和社会不堪重负，同时高福利还扭曲了正常的激励机制，例如在德国1997年德国的失业人口达到439万人，失业率也相应达到11.4%，其中一个重要原因，就是高社会保障降低了公众的工作积极性。[刘诚著：《社会保障法比较研究》，中国劳动社会保障出版社2006年版，第79页。]因此选择什么样的福利模式才能更好地保障各方面的利益是近年来社会保障立法方面的一个研究方向。在目前的社会实践中被认为除了国家，还可以有民间社会的参与。学者们提出的“福利多元主义”即国家、家庭、企业、社区和志愿机构等都可以是社会福利的提供者，这种模式在现实社会中已经开始得到实践。比如在英国私营养老金的快速增长加大了市场在人们抵御社会风险方面的作用。撒切尔夫人对社会保障的改革一方面是削减公共社会服务的项目，减低社会保障标准，另一方面更加重要的是通过立法规定，所有企业自1988年4月起必须为自己的职工设立私营的职业养老金。经过撒切尔夫人改革的英国，市场在社会保护中的比例大幅度增加，而政府的比例则减少了。[周弘：《世纪末社会保障制度面临的挑战——从欧美养老制度的异同看政府的作用》，《国际经济评论》1999年11～12。]在德国长期以来，都在讨论养老保障的三支柱问题，即法定养老保险为第一支柱，企业补充养老保险为第二支柱和私人养老保险为第三支柱。但直到2001年的改革也没有实行这一方案。最近的改革开始向建立不同支柱，实现国家保障和私人保障的结合这个方向发展，确定这个目标的原因在于越来越多的人认识到法定养老保险已不堪重负……企业、私人的重要性越来越突出。[乌里其·贝克尔，戴蓓蕊：《德国社会保障制度最新改革》，《社会保障研究》2005年12期，第44页。]根据2001年6月26日的《老年人财产法》和2001年3月31日的《老年人财产补充法》，德国引入了一个新的发展，第一次将系统地建立补充私人养老保险作为目标来促进其发展。[乌里其·贝克尔，戴蓓蕊：《德国社会保障制度最新改革》，《社会保障研究》2005年12期，第41页。]
四、我国的社会保障法
我国早在古代就有社会保障思想的萌芽，也有一些社会保障措施，近代也出现了一些社会保障思想，但现代意义的社会保障法是在20世纪90年代以后才开始建立的。
（一）新中国成立前的社会保障立法
在我国新民主主义革命时期，由于国家政权的不统一，使得各种不同性质的政权得以在各自的势力范围内以主权者的名义制定各自的社会保障法，例如北洋军阀政府、广东革命政府和武汉国民政府、南京国民政府以及共产党领导的革命根据地和解放区政府都制定过一些社会保障方面的法律，呈现出多样性特点。
1.北洋军阀政府的社会保障立法。中国工人阶级从它诞生后，就不断地为争取自身权力而斗争。在北洋军阀政府时期，北洋军阀政府迫于不断高涨的工人运动的压力，于1914年3月颁布了《矿业条例》，其中对矿业权者的权利生效、矿工工价的发给、矿工负伤、疾病、死亡时的费用给付等问题进行了规定。在1923年3月颁布了《暂行工厂通则》，其中对工作年龄、工作时间、因工作致伤病者的医药费负担、工资给付、危险工作禁止、工人实习教育、工厂卫生等内容进行了规定。这是北洋军阀政府第一项关于社会保障的专门法规。以后又颁布了《矿工待遇规则》、《煤矿爆炸预防规则》等法规，对矿工的工作时间与休息时间、童工女工的保护、安全卫生的设置与防护、劳动保险等都作了一些规定。由于北洋军阀时期军阀之间连年混战，政权更迭频繁，民不聊生，因此北洋军阀政府的社会保障立法实际上形同一纸空文。