三、广西北部湾经济区区域行政存在问题原因分析
（一）区域行政中共同利益与地方利益的博弈
推动地方政府走向合作的根本原因就是利益。一方面，地方政府“经济人”的天性，导致其追求自身利益最大化，从其自利性出发，具有鲜明人格特征属性的政府，天然的具有追求自我利益的本能；另一方面，市场经济体制下的地方分权，必然使得地方政府成为相对独立的利益主体。而且，分权导致地方政府管理权限和职能的扩张，使地方政府拥有较大的资源配置权，这为其追求自身利益变为现实提供了必要的政策工具。在有限资源的竞争中，为了顾及本地经济利益，构筑行政区经济便成为可能。然而在实践中如何整合不同地方政府的现实要求来谋求彼此之间的合作进而达到满足彼此需求之目的是合作中的地方政府难以理性权衡的问题。首先，共同的利益需求，如交通问题、港口建设问题、能源问题、教育问题、水资源分配与管理问题、环境保护与公共卫生问题等，推动了区域政府自觉地走向合作，这既是政府合作应有的题中之意，又是生活在跨区域地区民众的现实要求。另一方面，作为地方利益代表的地方政府，具有追求自身管辖行政范围内经济利益最大化的强烈动机。在各地方政府都同时拥有可利用行政权力来为本地谋利而又没有有效约束或协调机制的情况下，任何放弃使用这种权力的地方政府都会处在一种相对不利的境遇之中，各地方政府竞相利用行政权力来试图使本地利益最大化，使区域政府合作难以达到理想状态。在互相的博弈过程中，如果没有中央政府的有效干预，地方政府很容易陷入博弈论中经常提到的“囚徒困境”，即对每方自身而言最优的策略选择，对整体而言，却是最差的选择。因此利益是广西北部湾经济区区域行政出现问题的主要原因之一。
（二）区域合作法制保障不完善
人们通常忽视法律法规在区域合作中应该发挥重要作用，到目前为止我国还没有与区域合作相关的法律法规。特别是在制约地方保护主义和打破区域市场分割方面，缺乏法律法规强有力的制度支持。我国现行宪法以及各人民政府组织法都从不同的角度规定了地方政府在国家政治经济生活中的地位和作用，但对于地方政府之间如何发展对等关系，各地方政府在区域合作中的地位，区域管理机构的法律地位等方面却找不到相关的法律依据，这就不能给区域内地方政府之间的合作提供一个科学有效的框架，不能为打破地方分割，实现各地方主体之间的公平竞争和合作提供法律保障。
（三）区域政府合作协调机制设置与效力的困境
虽然《加快广西北部湾经济区开放开发的若干意见》《广西北部湾经济区管理条例（初稿）》已经出台，但是当前区域政府之间合作的沟通渠道和协调机制的制度化程度较低，准确地说地方政府倡导的是非制度化的合作协调机制。具体广西北部湾经济区合作机制方面，主要依靠泛北部湾经济合作论坛、中国—东盟博览会为区域合作的平台。尽管广西有关部门就泛北部湾合作机制还提出了一些可行的设想，但是政府之间的共识缺乏法律效力和稳定性，这种形式在涉及实质性利益的问题时往往由于分歧太大而无法合作。很多问题仅仅依靠现在的非制度化的合作协调机制是无法解决的。同时，区域行政合作组织现实可行性不强。权威的综合性区域管理机构的建立是区域经济有序运行的重要保障。从发达国家的实践来看，这类机构不论如何设置，都是立法的产物，它授权于中央政府，做出的决定具有法律强制性，各地区及相关部门必须无条件服从。广西北部湾经济区成立的区域行政组织广西北部湾经济区规划建设管理委员会，拥有一定的管理区域经济的资源和权力，但是却还处于发展阶段，职能不够完善。
（四）压力型政府绩效评估体系
随着我国的以发展经济为中心的转移，一切工作的开展都围绕经济增长这个中心而展开，衡量政府官员的标准也发生了转变，则造成了压力型的政府绩效评估指标体系。在这种压力型体制下，地方政府官员往往会为了自身利益的最大化而忽视全局利益，以至于地方政府行为呈现出异化特征，从而导致地方政府之间利益关系的不协调，地方保护主义和地方市场分割盛行。同时上级组织为了完成经济赶超任务和各项指标，利用行政权力通过层层分解和量化的方式，给下级组织下达任务和指标，并以完成任务和指标的实际状况作为政府绩效、官员政绩评价和奖惩的直接依据，这就使政府官员必然追求任期内的GDP增长、财政收入的增长、居民收入水平的提高、引进外资数量的扩大等方面的短期行为。也必然使得区域政府只重视地方利益，忽略区域利益，使得区域治理的目标难以实现，也给区域政府行政带来了很大阻力。如果不建立促进区域共同发展的科学的考核体系，不改革传统的唯政绩的干部考核机制，那么就要受到数倍由于领导决策失误造成的惩罚，地方行政首脑过度干预和直接操作本地区经济活动的内在冲动也就难以抑制，区域政府合作的种种构想也最终只是纸上谈兵。
广西北部湾经济区区域
行政改善发展
一、不断加强政府自身建设以促进广西北部湾经济区发展
（一）尽快完善广西北部湾经济区规划建设管理委员会的职能
首先要意识到，建立跨行政区的制度性的组织协调机构是区域政府合作的保证。由于我国区域经济一体化是建立在跨行政区基础之上的，为了消除局部利益对区域共同利益的侵蚀，必须在分立的行政区基础上形成共同的内在机制，并在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系内的超行政区的协调与管理。没有统一的跨行政区的区域协调管理机构，区域合作就很难进入真正的实质性阶段；没有明确的协议或制度，就很难保证地方政府在追求地方利益的同时不会对共同利益产生消极影响。但值得注意的是，这样一种框架性制度结构必须建立在相关地区自愿合作的基础之上，而且是一种对各地具有明确的约束性机制。这种机构应该有明确的职能和权限，并且所做出的决策可以以立法等形式，对各级地方政府的行为构成有效约束。
广西北部湾经济区规划建设管理委员会（简称湾办）即为广西北部湾经济区跨行政区的制度性的组织协调机构。他的成立，标志广西北部湾经济区发展进入统筹协调发展的新阶段。湾办的主要功能是对区域内重大基础设施、重大产业布局、重要资源整合、岸线资源开发利用等，实行统一规划、统一组织建设和管理。但湾办不是一级政府，更多承担的是组织与协调职能。湾办要运作成功，既要避免演变成为一级政府的官办机构，又要具有切实担负起区域统筹与和谐发展的协调重任。目前，湾办构建了广西北部湾经济区域合作平台，这是个重要的决策平台。在这个平台上，广西北部湾经济区各市领导可以坐在一起，统一认识，增加互信，凝聚成一体，共同建设、共同发展、共同繁荣。各政府亦要加大行政改革力度，革除地方至上、各自为政的弊端，精简机构，转变政府职能，建设市场型、服务型政府，提高服务效率和政府质量。最关键的是各级政府要自觉置于湾办的协调指导下，发挥地区自主发展的积极性，主动将地区发展与广西北部湾经济区的整体发展功能相衔接，局部响应整体，整体协调与照应局部，形成竞争与合作发展的良性局面。实践表明，区域经济一体化发展的动力机制要政府和市场，即双主体推动机制。虽然，政府主导下的区域经济合作组织大多参与区域合作，却由于各合作方政府争当主力、地方利益第一以及人事变动等原因，使得区域合作的结果沦为无声无息的收场，其中关键是政府要彻底摆脱“合作秀”的角色。因此，广西北部湾经济区规划建设管理委员会要从制度创新与法律规范的层面，推进区域一体化合作进程；应借鉴欧盟、北美自贸区以及中国—东盟自贸区等区域一体化组织成功运行的经验，集中在区域发展共识、互惠政策、相关事务的法律法规支持、利益与纠纷调解、公共物品服务、危机应对、区域规划等层面发挥主体功能，增强在区域经济发展中的主控权和协调能力。[黄振庆.深化广西北部湾经济区的竞争与合作关系研究.世界地理研究.2007（1）.]
（二）提高认识，增强政府自身建设
广西北部湾经济区的建设，各个区域之间签订协议的实施，都需要政府的力量。通过有效的管理社会、处理社会公共事务、发展生产力，促进区域社会经济与文化的全面发展。然而虽然广西进行了三次行政管理体制和机构改革，但政府机构还存在不少问题。一些机构重叠，组织机构及其权力、职责配置还不科学，职能交叉的问题还未能解决。这就需要继续机构改革，重塑公共服务精神，构建合理的区域政府，以发挥区域政府应有的作用。各地方政府切实转变各自为政的经济职能，为经济区协同发展营造良好的环境：构建经济区统一市场，促进市场；公平竞争，消除经济信息不对称，实现行政区间的信息共享；消除行政壁垒，实现要素的自由流动。具体内容包括：协调发展规划将合理确定广西北部湾经济区的布局和规模等级，明确区域建设发展秩序，加强城区域间的经济联系和分工协作，实现城市以及地区优势互补和共同发展。在具体的政府行为方面，政府不应成为投资的主体，让市场发挥力量，政府起主导作用，注重加强投资环境的建设，但对基础设施、公共产品政府应成为投融资的主体。在服务理念上，要强调依法行政，以《行政许可法》实施行政审批制度的改革，简化行政审批的程序，提高服务水平，为内外资企业进出、内外资金的投入方便、快捷创造好的服务环境。区域地方之间的竞争不仅仅取决于当地资源，更关键的还需要政府在其间提供公共服务，这就需要地方政府为企业提供良好的公共服务。地方政府参与招商引资，降低地方的交易成本，环境成本，政府能实施积极有效公共政策，提供高质量的、低成本的公共产品、公共服务，更好地为区域经济发展服务。
（三）建立科学的政府绩效评价体系
必须建立起科学的地方政府官员绩效评价体系，通过其正确的方向引导，规范官员们的行为取向和行为模式，实现地方政府行为的正常化，从而达到协调和改善政府之间利益关系的目的。在吸收、借鉴国内外政绩考核体系的合理价值基础上，以科学性、全面性、导向性与定性定量相结合为原则来建立考核内容和评价标准。有学者提出，科学的地方政府绩效评价体系的建立应该体现以下思想：一是有机结合地方社会经济发展与其历史状况及长远发展，尤其要注重该地方的可持续发展的能力；二是对地方政府官员的考核、评价应该取向于一个综合的指标体系，而不应仅仅局限于发展经济的能力；对地方干部实施政绩考核要淡化对GDP增长数量和增长速度的追求。应当设计一套科学、规范、可量化的干部绩效考核指标体系，其中不仅要有经济数量、增长速度指标，更要有经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标，关注在遵守国家法律法规方面的表现，对直接干预市场运转或企业活动所造成的经济损失必须承担相应的法律和经济责任。另有学者提出构建领导干部政绩考核指标体系，需考虑政治文明指标、社会人文指标、生态环境指标和经济发展指标四类指标。[汪大海.领导干部政绩考核亮点解读.决策，2005（6）.]还有学者认为科学体系应该包括两个要素：一是如何平衡经济发展类“硬指标”与社会发展类“软指标”的关系。二是如何平衡“行政区经济”发展情况与“经济区经济”发展情况的关系。必须既要考核“行政区经济”的发展情况，又要考核对“经济区经济”的贡献情况，这样才比较全面。学者还提出政绩考核要实现预想的良好效果，还必须构建有效的考核运行机制。首先，是改变过去单一的、从上至下的评价局面，实现政绩考核主体多元化，完善基层代表和群众、媒体以及社会中介机构特别是调查机构的社会评价渠道，建立一个体制内部与体制外部相结合、领导评价与群众评价相结合，凸现群众作为最高主体地位的多元化评价主体体系。其次，是操作层面。在对指标内容与考核程序有原则性掌握的前提下，针对不同时期、不同地区的特点和职位职责差异，赋予不同的内容和权重，对突出不同的重点指标分别进行考核，并在保持相对稳定的前提下，适时适度作相应调整，防止缺乏灵活性和针对性。广西北部湾经济区区域行政急需建立起科学的地方政府官员绩效评价体系，这样才能使其在激烈的区域经济竞争中胜出。