制度创新是设计者来推进的，而设计者可以理解为国家、政府、集团、企业或个人，亦即经济当事人。制度演变过程主要受制于经济当事人的理性程度、意识形态、价值观念等。
经济学家在谈及哪些因素可影响制度创新时也有许多不同的说法，如L.E.戴维斯及D.C.若斯认为：影响制度创新的因素有四个方面，即规模经济、外部性、风险、交易费用，并且认为，实现规模经济，从交易费用中获益，将外部性内在化，降低风险，进行收入再分配，无论是自愿的还是政府的安排都将被创新。
影响制度创新的要素可以举出很多，但总体来说，其主要受制于人的理性程度、意识形态和价值观念等。过重的机会主义或“搭便车“心理可能使制度创新过程趋于失败（最终演化为制度变迁），但较弱的机会主义或“搭便车”心理可能使原有的不太成功的制度创新过程趋于成功。这些最终都取决于人的意识形态和价值取向。
在理解制度创新过程时，要清楚一点，创新并不一定意味着破坏原有制度，建立新制度。有时即使已建立了新制度，但并不意味着新制度就比原有的制度好。较原有制度不一定好的制度变迁（以全体社会福利判断为标准）就算不上创新。创新可以是对原有制度的修正或改革，也可以是借鉴和模仿其他制度形式。这种模仿只要使新制度较原有制度能够带来更多的益处，则认为是成功的，否则是不成功的。从某种程度上说，对社会而言，成功的模仿比不成功的创造更有益处。
第二节 交易费用理论
一、交易与交易费用
我们把人与自然界发生的关系称为生产技术形式，将人与人之间的关系称为交易。康芒斯最早从经济学角度提出了交易的定义：交易是所有权的转移，“不是实际‘交货’那种意义的‘物品的交易’……”而是人与人的关系，“是一种既相互依存又有冲突的关系”。
交易是要付出代价的，这个代价就是交易费用（或交易成本）。因为市场的运行也是有成本的。第一，通过市场价格机制“组织”生产的最明显的成本就是发现相对价格的工作。包括获取市场信息的费用，分析处理市场信息的成本，寻找交易对象、了解市场价格等的费用。第二，每一笔交易的谈判和签约的费用。第三，利用价格机制也存在着其他方面的不利因素（或成本）。第四，企业内部组织交易也是有成本的。
1960年，罗纳德·H.科斯在其经典论文《社会成本问题》中认为，交易费用是获得准确的市场信息所需付出的费用，以及谈判和经常性契约的费用。具体来说，交易费用包括度量、界定和保障产权的费用、发现交易对象和交易价格的费用、计价还价的费用、订立交易合同的费用、执行交易的费用、维护交易秩序的费用，等等。张五常从广义上将交易费用定义为“在鲁滨逊·克鲁索经济（一人经济）中不可能存在的所有的各种各样的成本”。威廉姆森（Williamson）认为，交易费用分为事前的交易费用和事后的交易费用。具体说来，事前的交易费用包括为签订合约、规定交易双方权利和责任所花费的费用；事后的交易费用包括：当交易偏离了所要求的准则而引起的不适应成本；为了纠正事后的偏离准则而做出的双边的努力；建立和运作负责管理和解决交易纠纷的机构（通常不是法庭）而带来的成本；使安全保证生效的抵押成本。综合起来，交易费用是达成一项契约的搜寻费用、谈判费用和实施费用的总和。
二、交易费用产生的原因
产生交易费用的因素是多方面的，威廉姆森将产生交易费用的主要因素归结为三个：受到限制的理性思考、机会主义行为和资产专用性。
1.受到限制的理性思考。威廉姆森（Williamson，1985年）认为，经济性的行动者所展现的理性皆存在一定程度的意图，而且是有所限制的，即“意欲合理，但只是有限地做到”（Simon，1961年），也被称为有限理性，是希望能够达到理想的境界，但却受到其他因素的影响未能完成，如已有的知识、掌握的有关交易的各种信息等。
有限理性会导致不确定性。而防止、减少不确定性的成本就是交易费用。
2.机会主义。机会主义是指人具有随机应变、投机取巧、为自己谋取最大利益的行为倾向。威廉姆森认为：机会主义行为是“带有狡猾的一种自利性企图”，是人人都有的。仅仅相信缔约者的口头承诺是天真的，现实中的契约人时时刻刻都会损人利己。得不到履约支持的“许诺”使当事人面临不履约的危险，采用一种市场化或非市场协商的保证条款有助于交易的进行。“机会主义行为是与信息的不完全、信息披露的曲解有关。尤其是与训导、曲解、使人模糊或制造混乱等故意行为有关”。
3.资产专用性。专用性资产是指沉没成本较高的资产。当一种资产不能转做其他用途、或需花费极高的成本才能转做其他用途时，这一资产就是专用性较强的资产，并且重置成本和残值的差越大，专用性越强。造成资产专用性的原因主要有：资产的通用性较差，空间转移困难以及要素市场的不完善。为一项专用性较强的资产进行投资，将产生一定的专用性准租。由于人们的有限理性和机会主义动机的存在，资产专用性越强，其投资者面临的被对方“敲竹杠”（hold－up）的风险就越大，这种后契约机会主义行为（post－contractual opportuni sticbehavior）甚至可能迫使投资者放弃投资。本杰明·克莱因（Ｋlein，1978年）等人专门研究了这一问题，认为可占用的专用性准租（appropriable specialized quasi－rents）是使用市场机制的一种特殊成本。要防止后契约机会主义行为，解决办法有两种：一是由政府或其他外部机构通过法律实施明确的履约保证；二是由市场机制来履约。
此外，威廉姆森提出了五类资产专用性的情况：地理区位（或地点）固定的特性（site specificity）；人力资本的专用性（humanasset specificity）；物质资产专用性（physicalasset specificity）；特定契约服务的资产（devotedassets）；名牌商标生产的专用性（brandasset specificity）。资产越具有专用性，就越是要付出代价保护它，这都会导致交易费用的增加。
在威廉姆森看来，人的有限理性（从而难以控制不确定性）、机会主义和资产专用性是交易费用的三个基本假设。其中人的有限理性导致的不确定性是第一位的原因。从本质上说，企业、市场、法律、国家都是为了降低不确定性而由人类创造的制度形式。在现实的世界中，这三个因素总是存在的，由于人认识上的有限理性和行为上的机会主义，必然带来市场交易的复杂性，从而形成交易费用。
三、市场制度是最节省交易费用的制度安排
市场是一种制度，是一种组织化、制度化的交易安排。市场既是一种激励机制又是一种约束机制的制度安排，还是一种调整和确立价格一致性，调节人们不能相互行动的制度安排；这种安排有利于降低信息成本，及时沟通产品价格、数量、潜在的买者和卖者等信息。市场还是一种导向机制，会引导人们通过生产性努力而实现财富的积累，实现自我满足的较高目标。
企业也可以节约交易费用，但是企业节约交易费用是有限度的。为了解决进入专业化分工的财富价格制定问题（这种价格即收益），人类必须创造一种制度安排。这就是市场，企业作为一种制度安排，离开了市场是不可能的。
政府管制的制度安排也可以节约交易费用，但只有通过自愿交易成本超过政府管制的成本时，政府管制才是有效的。因为政府这种科层组织的根本特征是强制性和权威性，其交易的特点是不平等性。这就限定了政府作为一种制度安排降低交易费用的能力和范围。
所以，在具有典型特征的人类交易的三种制度安排——市场、企业、政府中，市场是最有效率的，它最能节约交易费用，是解决人们利益矛盾的最好制度安排。
四、科斯定理及其发展
（一）科斯定理
罗纳德·H.科斯于1960年发表了题为《社会成本问题》一文之后，在西方学界便逐渐形成了“科斯定理”这个词。斯蒂格勒将这一定理概括为：在完全竞争条件下，私人成本将等于社会成本。威廉姆森等人把科斯定理表述为：只要交易成本为零，那么初始的合法权利配置对资源配置的有效性是无关的。《麦克米伦现代经济学词典》中的定义则为：在交易费用为零和对产权充分界定并加以实施的条件下，外部性因素不会引起资源的不当配置。因此在此场合，当事人——外部性因素的生产者和消费者，将受一种市场动力的驱动去就互惠互利的交易进行谈判。该定理还指出：拥有有关决定资源使用的产权的人，无论是外部性因素的生产者还是消费者，交易过程的结果总是一样的。
科斯在《社会成本问题》一文在开篇提出了问题的相互性，指出：当甲给乙造成伤害，一般的做法是如何制止甲，但这是错误的，因为分析的问题具有相互性，即避免对乙的损害将会使甲遭受损害，必须决定的真正问题是允许甲损害乙还是允许乙损害甲？关键在于避免较为严重的损害。如科斯举的糖果制造商的机器引起的噪声和震动干扰了某医生的工作的事例。噪声妨碍医生用听诊器检查病人疾病，而且不可能使其进行任何需要思考和集中精力的工作，为了避免损害医生，糖果制造商将遭受损害。此问题实质上是：是否值得去限制糖果制造商采用的生产方法，并以减少其产品供给的代价来保证医生的正常工作。日常生活中我们也许会看到这样的情况，一位母亲带小孩去餐厅吃饭，母亲忙于和友人交谈，小孩不慎受伤，比如小孩的头撞破了，母亲要求赔偿，餐厅认为是妇女监护不当所致，母亲认为是餐厅管理或设施不当所致，如果法律裁决餐厅赔偿，那么是损害了餐厅的利益，不赔偿，则损害了母亲的利益。究竟应该谁赔偿谁，双方各执一词。所以法律需要解决的真正问题是：是允许甲损害乙，还是允许乙损害甲？关键在于避免较严重的损害。而到底允许谁损害谁这个问题，从经济学的角度来看取决于交易成本的大小，如果交易成本为零，怎么判决都没有关系，都可以使产值、利润最大化，损害最小化，资源配置最优化。如果判决甲败诉，甲就会主动找乙谈判，愿意付给乙100万美元以减少损害。对乙来说损害只值50万美元，因而认为赔偿很合算，肯定会同意甲的要求。而对甲而言，允许他继续损害乙能赚回200万美元。所以花了100万美元而赚回200万美元，对甲来说也很合算。所以问题的根本是究竟允许谁损害谁。
科斯试以一个“走散的牛群毁坏邻近土地上的谷物问题”的案例作为分析的起点：假设一个农夫和一位养牛人在相邻的土地上经营，并假设两块土地之间没有篱笆。第一种情况，养牛者有权利让牛群损害谷物。在这种情况下，农夫会自动付费给养牛者，使其减少养牛头数，并因而减少自己的一些谷物损失。显然，农夫愿意支付给养牛者使其减少牛群损害谷物的最高赔偿金，就是谷物被损害的减少使农夫的谷物增加所能带来的利润边际增量。另一方面，养牛者同意减少牛群损害谷物所需的最低赔偿金，是养牛者因减少损害谷物所造成的利润边际损失。根据边际报酬递减的性质可知，牛群损害谷物量越大，减少一点损害便可使农夫生产获得的收益越高；而养牛者养牛头数越多，对养牛者来讲，减少一些养牛头数所造成的边际利润损失越小，随着养牛者养牛头数和牛群损害谷物的逐步减少，农夫的边际利润增量递减而养牛者的边际利润损失递增，最终会满足条件：一方愿付的最高赔偿金等于另一方所需要的最低赔偿金。
与上面相反的第二种假设情况是：假定农夫拥有“土地上的谷物不被牛群损害的权利”。如果要使谷物不受任何损害，养牛者就必须在修筑篱笆和放弃养牛二者之间做出选择，但修筑篱笆成本费用很高，而牛肉又是市场上需要的，利润丰厚。在此条件下，养牛者就会愿意向农夫支付一定的赔偿金用于弥补因牛群损害谷物而对农夫造成的损失。在边际上，养牛者愿付出的最高金额等于自己增加生产带来的边际利润增量，而农夫所需的最低赔偿金则是因养牛者对农夫谷物造成的边际损失值。当养牛者因养牛而带来的边际利润增量等于因养牛对农夫谷物造成的边际利润损失值时，双方没有任何一方受到损失，相反，双方都获得好处，增加了收入。