宜昌城市管理的不足及完善
（一）体制机制凸显出一些弊端
进一步理顺市区两级城市管理体制，合理划分市区事权财权，充分调动各级各部门在城市管理工作中的积极性，加快推进现代化特大城市建设，宜昌在城市管理方面对体制机制进行了大刀阔斧的改革，改革带来了新的活力，但也凸显出一些问题。
首先，“大城管”模式运行缺乏动力机制。2010年，宜昌成立了城市综合管理委员会，由市长亲自任主任，成员单位达到40余家，基本实现了“大城管”运行体制。“大城管”改革为城市管理带来了新的理念，被寄予厚望，希望能破解城市管理中的诸多难题。实践证明“大城管”模式确实能在一定程度上整合资源，实行上下联动，形成城市治理合力，使传统城市“碎片化”管理向无缝隙化发展，从体制上消除了“七八顶大盖帽管一顶破草帽”的混乱现象，杜绝了“拉链工程”，形成了快捷灵敏、强力高效的现代大城管模式，极大地提高了城市管理水平。但不可否认的是，这样一种城市管理新理念主要是靠地方党委和政府来推进的，是一种自上而下的强力推进方式。多数成员单位是抱着一种观望的态度，积极性明显不足。
其次，“重心下移”的弊端。宜昌推行城市管理体制改革后，工作重心下移，建立“两级管理、三级服务”的管理新模式，逐步形成了系统化、常态化的城市管理体制。但新的体制机制在充分发挥其优越性的同时，也逐步暴露出一些弊端，如：城市管理下放到区以后，各区组建了城管部门，行政处罚权、行政审批权、行政事业收费权等全部下放，市局主要是统筹规划。这样虽然厘清了市与区之间的关系，但在工作衔接、执法推进方面还存在一些问题。权力下放以后，实现分级管理，区县城管部门的人财物不再受制于市局，而是由区县直接管理，市局对区级城管部门只存在业务指导关系，而不是直接的领导与被领导的关系，这就使得城市管理理念往往难以实现统一，工作推进的顺畅性也大打折扣。
最后，各区县体制不完全统一，各自为政现象比较严重。这主要表现在：其一，少数区政府对所辖街办（乡镇）、村（居）城管工作考评方式单一，无排名和奖惩；少数区城管局与区直相关部门协调机制不健全，区城管委作用没有完全发挥；少数区城管局内部衔接不够，城管执法与市政环卫没有形成合力。其二，从体制看，枝江市、当阳市、远安县城管局为正科级政府工作部门；秭归县、长阳县、五峰县城管局为政府直属正科级全额拨款事业单位；宜都市、兴山县城管局为隶属住建局管理的副科级全额拨款事业单位。就职责讲，宜都城管不负责防违控违；枝江的市政设施维护在住建部门；长阳城管还要清理清江水面垃圾；五峰城管只对新县城和柴埠溪大峡谷风景规划区进行管理等，没有形成统一的体制机制，难以形成统一的管理理念和管理模式，也不利于统一考评。
（二）城管执法力量单薄，执法环境有待改善
宜昌市目前城区面积110平方公里，市区人口140余万，到2015年，将实现城区人口200万、建成200平方公里的宏伟目标。目前，宜昌城区各项指标居全省前列，着眼建设特大城市。作为全国著名的旅游城市，2012年共接待国内外游客2639.34万人次，2013年数据虽然尚未统计，但相较于2012年，各项旅游指标均有较大幅度增长。另外，随着城市建设的步伐加快，外来务工人员很多。流动人口的持续增长给城市管理带来了不小压力。自2007年6月开始，随着工商行政管理、环境保护、公安交警的部分行政处罚权陆续让渡给市城管局。宜昌城区以往“分而治之”的低效管理局面，逐步被“行政处罚权”相对集中的态势而改变。权力的让渡对城管部门不仅意味着其权力增大，更是对城管部门执法能力、执法水平的极大考验。虽然宜昌市已经形成了“大城管”运行模式，取得了较好的效果，但也存在如下几个问题：一是市容环境监督员的数量仍然不够。宜昌城区市容环境监督员总人数为100人，主要分布在一些主要干道，这一监督力量明显薄弱，使得市民的“六乱”行为得不到及时有效的制止。二是公安局提供的警力不稳定，城管执法矛盾依然突出，2012年以来有127名城管执法队员因公受伤。城管执法队员参公管理尚未完全落实，需要加大争取政策支持的力度。公安机关往往在大型联合行动时才能抽调警力与城管部门联合执法，但由于公安机关任务重、警力严重不足，随着工作重心的改变，其投入城管的执法力量势必受到影响，会在很大程度上影响城管执法的刚性，目前此一趋势已经呈现苗头。三是背街小巷的城管执法力量亟待充实。背街小巷的市容治理是城管治理的一项重要内容，也是最为薄弱的环节，其执法力量急需强化。因此，面对如此执法困境，创新背街小巷的城管模式势在必行。
（三）市容治理有待进一步加强，管理死角有待进一步突破
自近年开展“百日整治”以来，宜昌的市容市貌发生了较大的改观，赢得了广大市民的肯定，但由于种种原因，有些方面的工作进展还不尽人意，在如下几个方面还需要加强：
1.“门前三包责任制”还应当更加完善。虽然取得了一定成绩，但从制度层面而言，《宜昌市城区“门前三包”责任制实施办法》（1995年市政府28号令，以下简称《实施办法》）已施行17年，已经不适应宜昌现在的发展态势。宜昌市城管局局长张毅同志曾向宜昌市人大常委会提出对该《实施办法》进行修改的议案。其建议主要包括：一是明确成立专门工作机构，在市城市综合管理委员会下成立市“门前三包”管理办公室，与市城管局合署办公，配备2～3名专职人员。各区参照市级模式，成立相应工作机构，配备专职工作人员。二是明确建立健全监管机制，按照属地管理原则，市负责组织、考核，各区负责实施、落实。三是明确建立保证金制度，凡行政、事业、企业单位和有物业公司管理小区，按其所有或管理的临街建筑物面积每年每平方米100元标准缴纳保证金，集贸市场、施工工地按每处5000元标准缴纳保证金，城市公共设施按每处100元标准缴纳保证金。保证金由街道办事处（乡、镇）组织收取，并根据定期考核结果和标准予以奖惩，具体办法由各区人民政府确定。四是明确建立考核奖惩制度，将各区落实“门前三包”责任制情况纳入城市综合管理考核内容，每月进行一次综合考评，成绩在新闻媒体上公布。市、区人民政府对“门前三包”管理工作成绩突出的单位和个人给予表彰和奖励，并将企业、个体经营户考核情况，记入工商、税务的诚信档案。五是明确经费保障，采取市区共同投入方式，市区两级财政每年拿出一定经费保障“门前三包”工作正常稳定持续开展。该议案高屋建瓴，受到宜昌市人大常委会的高度重视，正在积极研究对《实施办法》的修改工作。
在微观方面，主要应以以下方面为抓手：首先，应建立“门前三包”责任制挂牌公示制度。各县区、各街道（乡镇）认真做好“门前三包”责任书的签订工作。责任单位签订“门前三包”责任书后，须在其场所内显著位置悬挂统一制作的“门前三包”责任牌，明确“三包”内容、范围及具体负责人员，以便于加强社会监督。其次，建立“门前三包”责任制台账制度。各县区主管单位和街道（乡镇）要进一步建立健全“门前三包”台账制度，对“门前三包”责任单位、经营户、住户进行备案和电子台账管理。责任单位和责任人发生变更的，及时进行登记备案，为检查、考核、评比提供依据。再次，建立“门前三包”责任制落实巡查制度。各县区和街道（乡镇）建立全方位监管、服务体系，定人、定时、定路、定责，切实加强辖区责任单位落实“门前三包”责任制的巡查和管控。最后，建立落实“门前三包”责任制联动机制。市政府有关部门和各县区认真履行各自承担的工作职责，将责任单位“门前三包”落实情况与卫生许可、工商执照办理、环评审批等行业许可挂钩，对认真落实“门前三包”责任制的经营户给予扶持和表彰；对不履行或履行不到位“门前三包”责任和对存在问题不及时整改的经营户，在办理相关手续时要问责和责令整改，监督其履行职责。
2.建筑扬尘和渣土运输的监管不到位。自城管整治之初，宜昌市就加大了建筑扬尘和渣土运输的管理力度，例如，仅2013年5月份西陵区就对随意抛洒货物和带泥上路的22台次车辆进行了处罚，对2处未达施工要求的工地进行了整治，对1个不按规定施工的社区进行了查处。尽管查处力度较大，执法面有所扩大，但是由于执法力量不足，有很多违法案件没有得到应有的查处，由于违法机会成本较小，难以从根本上遏制建筑扬尘和渣土运输问题的治理。
3.垃圾处理工作有待强化。目前城区垃圾收集作业，由市、区两级共同完成；其中由市环卫处负责处理的，每天就达近600吨。市环卫处在西陵区、伍家岗区及开发区（部分）等中心城区设置了590多个收集点，建有7个垃圾中转站，配备各类型压缩清运车、收集车等专业设备，将生活垃圾以转运和直运两种方式运至黄家湾垃圾处置场。虽然城区已经建立起系统完善的垃圾清运系，但垃圾分类及无害化处理水平依然有待提高。
宜昌市日产生活垃圾约858吨，加之市民的环境卫生意识有待提高，虽然政府加大了整治力度，但是生活垃圾的管理还是存在不少问题：一是路边市场、小摊小贩的卫生状况堪忧。在一些社区，特别是城乡接合部的路边市场、流动摊贩、夜宵市场，随意废弃生活垃圾，不能及时运走，导致垃圾成堆。二是“今天清，明天堆”的现象较为严重。在一些地段，建筑垃圾和生活垃圾成堆，致使道路尘土飞扬，给居民的生活带来极大的不便。虽然在接到投诉电话后，相关街道办事处及时把垃圾清理干净，但“今天清，明天堆”的乱堆垃圾现象在某些地方有愈演愈烈的趋势。三是垃圾焚烧屡禁不止。焚烧垃圾会产生二氧化硫、悬浮颗粒物、氮氧化物等污染物，让人呼吸困难，容易造成呼吸道的感染，引发呼吸系统的疾病，应当铁腕治理，但宜昌市垃圾焚烧的现象相当普遍，这严重影响了城市环境。
4.大同小异的“同质化”、“脸谱化”倾向和趋势比较明显，眼前一亮的“噱头”不多，宜昌历史内涵、文化因子、地域特色没有充分显现，城市品位和魅力还有较大提升空间。
5.流动摊贩的管理尚须进一步加强。流动摊贩大多是弱势群体，他们没有技能，又要养家糊口，摆摊赚点小钱实是无奈之举，因此一律取消小摊小贩既不现实，也不符合“以人为本”的理念，但由于小摊小贩的城管意识薄弱，相关配套设施也并不完备，摊贩的管理一直是一个城管难题。城管与摊贩之间的矛盾，已成了城市管理中一对非常尖锐的矛盾。一方面流动摊贩的低成本及机动灵活的经营方式迎合了城市低收入人群特别是基数庞大的外来务工人群的消费需求。另一方面，城管执法部门受资金、职能、人力等因素的限制难以对流动摊贩实行标本兼治。虽然宜昌城管部门一直以来注重对流动摊贩的管理，但在一些地方流动摊贩与城管人员玩“猫捉老鼠”的游戏，往往在集中整治以后又死灰复燃。这些流动摊贩往往占道经营，所售商品无质量安全保障，所到之处垃圾遍地，严重影响了市容市貌。
（四）城乡治理不同步，背街小巷的治理有待加强
城乡接合部既是环境卫生状况很差的薄弱环节，大多数也处于入城口的关键位置，影响外地人对一个城市环境卫生的初步印象，因此做好城乡接合部的环境卫生工作至关重要。近几年来，宜昌市加大了城乡接合部的治理力度，取得较大的进展。但客观地说，至今为止，宜昌市对城乡接合部的“脏乱差”的治理力度还是明显不够，城乡治理不同步的现象没有得到根本的扭转。例如，夷陵区与城区的中间结合部位为原葛洲坝集团管理地块，即夜明珠路段卫生状况一直较差，占道经营普遍，交通拥堵、夜市管理混乱，给市民的生活带来了极大不便，虽然城管部门极力整改，但效果依然不佳。
宜昌在主次干道的环境治理方面力度较大，地面干净，环境整洁，但有些背街小巷、居民小区的环境有待加强管理。如果只注重面子工程，不注重“内外兼修”，无疑只是“金玉其外败絮其中”的形象工程。背街小巷的环境卫生没有改善，主次干道就是再光彩照人，也不会提升城市的文明度。因此，宜昌市在进一步巩固主次干道的治理成果的同时，加大对背街小巷的治理力度。背街小巷综合整治工作是宜昌推进“五创提质”的重要举措，是响应市民期盼、改善人居环境的民生工程。通过综合整治，不仅强化背街小巷的综合功能，方便市民生活，更将全面改善背街小巷的环境与面貌，促进城市整体形象的改善，提升城市的美誉度和市民的幸福感。近几年来，宜昌市对辖区内的近200条背街小巷进行改造。经过道路硬化、清淤和绿化等改造，昔日垃圾遍地、道路坑洼的背街小巷，如今焕然一新，成了居民休闲、娱乐的场所，也成了宣传党的政策和文明新风的文化长廊。
（五）城管协管员、市容监督员的管理尚须进一步规范
针对宜昌城市管理力量不足的实际，各地城管执法部门通过招聘协管员协助城管执法人员履行城市管理职责，有效缓解了城市管理的工作难度，在维护城市秩序、提升城市形象方面发挥了重要作用。但近年来，由于对城管协管员缺乏规范管理，导致一些恶性事件，如陕西延安、湖南邵阳、湖南临武等地发生了城管协管员暴力执法事件，造成了极坏的影响。必须严格管理，加强城管协管员队伍建设，以维护城管队伍的整体形象，适应新体制、新形势下城管执法工作需要。目前，城管协管员在总体比例、进口机制、过程管理、福利待遇等方面还存在不规范管理的现象，导致执法跨越权力边界、执法不规范的现象也在一定范围内存在，必须从如下方面加强管理。（1）将城管协管员的数量控制在合理范围之内。按照城管发展的趋势，“逐步取消城管协管员”是大势所趋。但就目前的城市管理实际来看，立即取消是不现实的。现实的做法是，按辖区人口万分之三至万分之五的比例配齐配足城管执法人员，确保城管执法人员“够用”，并有计划地逐步减少城管协管员数量。（2）严把协管员入口关。宜昌现在招聘城管协管员的条件是：遵循公开、公平、公正的原则，采取考试、考核、考察等方式面向社会择优录用。聘用的城管协管员必须具备政治思想素质好、年龄在30周岁以下、大专及以上文化程度、身体健康、无违法犯罪记录等硬性条件。复员退伍军人、全日制院校毕业生，在同等条件下优先聘用。（3）加强协管员教育培训。城管协管员是城市管理队伍的组成部分，必须纳入城市管理队伍统一进行教育培训，努力提高协管员素质。对新录用的城管协管员必须进行5天以上的岗前培训，经考试合格后方可上岗。各地城管执法部门每年应有计划地组织协管员集中教育培训，城管协管员的年集中培训时间应达到5天以上，每年至少安排10个月、每月不少于半天的集中学习。培训内容包括政治理论、政策法规、业务知识、文化素养、技能训练、军事训练等。（4）规范协管员队伍管理。一要规范协管员言行举止。协管员需按规定统一着制式服装，要举止端正，姿态良好，文明执勤，杜绝简单执法、粗暴执法等现象发生。二是依法界定协管员权限。协管员必须在执法人员直接带领下进行有关城市管理的法律、法规、政策和规定的宣传，其管理行为仅限于做好纠正、防止违法行为等辅助性工作，不得安排城管协管员从事调查取证、行政强制、行政处罚等执法工作或单独执行城管执法任务。城管执法人员执法时对城管协管员负有领导责任，对由于管理不严，发生城管协管员打人伤人等事件的，要追究带队执法人员的责任和其他相关人员责任。对违反管理规定和不适合城市管理工作的城管协管员，一律清退。（5）建立城管协管员考核、奖惩、激励机制。要进一步规范健全城管协管员队伍管理各项规章制度，推行“定人、定岗、定责”目标责任制，实行“轮岗、轮训、轮休”工作机制，建立健全考核奖惩机制，加大奖惩力度。要制定从城管协管员队伍吸收优秀人员的竞争激励机制，保证城管协管员队伍始终充满活力。
另外，市容监督员的管理有待进一步强化。市容监督员的管理在逐步规范化、制度化，但也存在如下一些亟待解决的问题：（1）个别市容环境监督员不注重自我影响，在工作期间聚集在一起抽烟聊天等，严重影响了执法严肃性；个别市容环境监督员专业素质不够，工作方法简单。（2）市容环境监督员的保障有待进一步强化。首先是人身安全应该得到保障，有的市容环境监督员对一些不文明现象进行劝导，从而招来谩骂甚至殴打；其次是劳动保障问题。市容环境监督员的劳动报酬很低，主要由市区两级财政负担，但政府部门没有依法为市容监督员缴纳法定的“五险”，亦即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。在这种情况下，如果市容环境监督员在工作中出现了工伤，仅仅靠意外伤害险费用难以保证其合法权益。（3）对市容监督员缺乏具体的制度保障。在对市容监督员的管理上，湖南省邵阳市建立了比较规范的管理办法。2012年7月，湖南省邵阳市人民政府颁布《邵阳市市容环境监督员管理办法》，该办法明确了“谁聘用、谁管理、谁负责”的原则，对于招聘条件做了明确规定，并界定了聘用单位和市容监督员各自的主要职责，对于市容监督员的福利待遇、考核奖惩也做了明确规定。所以，必须将市容环境监督员纳入制度保障体系，才能提高他们工作的积极性。