书城自然科学国际法视野下的西部地区生态环境保护
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第19章 西部生态环境侵权责任及救济(3)

环境侵权救济社会化,主要表现在损害赔偿责任构成要件的调整、损害保障制度的建立以及通过公共信托理论和立法赋予政府机关等作为环境及自然资源的损害赔偿请求权人的资格等方面。

(1)损害赔偿责任构成要件的调整。

主要是无过失责任的引入,因果关系的推定与举证责任的转移,这些在前面的论述中已详细阐述,此处不再赘述。

(2)环境侵权损害赔偿的保障制度。

环境侵权作为严重的社会性权益侵害,为了避免因侵权行为人支付能力不足、已经破产、关闭或根本无法确定侵权责任人等缘故而使受害人实际上无法获得赔偿金,或者因旷日持久的诉讼而对受害人缓不济急以及避免侵权行为人因赔偿负担过重甚至破产而影响经济社会的发展,特别是协助环境侵权受害人民事救济的实现,因此很多国家都建立了损害赔偿的保障制度,通常为单独运用财务保证或担保、责任保险、赔偿或补偿基金、社会安全体制等多种制度 。

财务保证或担保主要是指由潜在的环境侵权责任人提供一定的资金专门用于对受害人进行及时、有效的救助,如提存金制度和企业互助基金制度等 。如日本现行《矿业法》(1950年12月28日)第197条第3款规定的寄存担保制度,要求以矿物为目的的矿业权所有人或租矿权所有人应当按照所采掘的数量,每年委托保管一定金额的国债,以担保其损害的赔偿。而企业互助基金是指由各个具有同样危险的企业按照约定预先缴纳一定的金额,从而建立互助基金,当其中某一企业因环境侵权而被索赔时,首先由该互助基金支付赔偿金,其后再由被索赔的企业逐步将等额的资金返还该互助基金。如依《油污责任油轮船东自愿协定》和《油轮油污责任临时补偿约定》建立的油污企业自愿互助补偿基金。

责任保险是指在被保险人依法应对第三人负损害赔偿责任时,由保险人根据保险合同的约定向该第三人支付赔偿金的财产保险类型 。责任保险已经在工业事故、航空器责任、核能事故、交通事故、产品责任、环境事故等危险活动、意外灾害领域得到广泛运用。由于责任保险制度可以使投保的侵权行为人将其损害赔偿责任转嫁给保险公司,而保险公司再将损失转嫁给成千上万的投保人 ,也即“损害由发生之处”来负责被“损害由社会来承担”取代 。因此责任保险对于分散损失、保护加害人和受害人均极为有利。以责任保险作为防范环境污染风险的法律技术手段,在法律明确规定环境损害赔偿责任最高限额的场合适用特别多。责任保险还可以起到强化环境管理、预防环境损害的作用。因为在责任保险制度下,保险单对投保人的污染防治设施和义务等都作出明确要求,保险公司会根据对污染危险等条件、状态的评估,采取承保、据保、调整保险费等不同方法,从而可以强化投保人遵守环境与安全法律法规、严格控制污染危害的意识,促使投保人为了降低保险费和维护企业声誉而增加污染防治设施的投资、严格遵守有关环境及安全的法律法规、标准和其他要求。例如法国在1977年,由外国保险公司和法国保险公司组成污染再保险联营(GARPOL),制定了污染特别保险单,对特殊危险型企业的环境损害赔偿责任予以承保 。

行政补偿制度是指根据有关法律的规定,以行政手段介入环境侵权损害的赔偿,由政府以征收环境费(包括排污费、自然资源补偿费等)、环境税等特殊的费、税作为筹资方式而设立损害补偿基金,并设立相应的救助条件,以该基金补偿环境受害人,以保障损害赔偿获得迅速且妥善的实现。与传统的民事损害赔偿不同,该制度依赖公权力的强制与监督来征收、管理和运用补偿基金,使“转移”(Shifting)损失的传统损害赔偿转化为“分担”(Distribution)损失的损害补偿,行政权力的介入使其具有一定的福利行政和社会安全给付的性质。但另一方面该制度以“污染者付费原则”(Polluter Pays Principle)和民事赔偿责任作为征收、设立和支出补偿基金的基础,仍然是属于对传统民事赔偿制度的调整和补充。

社会安全体制主要包括社会保险、责任集中和国家给付三种形式,是基于现代社会福利思想、连带思想而建立的损害救济制度 。例如新西兰1972年颁布的《意外事故补偿法》,该法规定在新西兰境内的任何人,无论因交通事故、产品瑕疵、医疗事故或其他意外事故遭受损害,均可以依照法定程序从国家设立的意外事故补偿委员会获得一笔补偿金,而无需向法院起诉 。社会保险,是指国家为推行社会政策,谋求社会福利而对社会成员依法强制进行的一种保险,其功能是在劳动者暂时或永久丧失劳动能力时,维持该劳动者及其家属的基本生活,由环境侵权造成的疾病、伤残、死亡、丧失劳动能力等,也包含于其中 。责任集中是指在有复数责任主体的场合,法律只规定由其中之一承担赔偿责任,而其他责任人则不直接对受害人承担损害赔偿责任的制度。造成环境侵权的往往是不特定的多数污染源,而且即使是在有特定的复数污染源的场合,仅靠无过失责任和因果关系推定原则等也往往无从给受害者提供救济,而实行责任集中,不仅可以有效地解决受害人的求偿对象问题,将赔偿责任集中于政府或其他支付能力较佳者,确保受害人获得赔偿,而且可以促使责任主体更加审慎地防范风险,避免多重保险的经济负担,便于有关政府机关的监督管理 。

总体而言分担损失和责任风险社会化是各国环境侵权救济制度的发展趋势。

(四)环境侵权的行政救济

对于环境侵权这一现代社会新问题,欧美国家虽然有和解、调解等方法,但基本上仍以法律诉讼作为解决方式,并注重发挥环保团体和社会公众的作用,如法国、德国的“团体诉讼”、美国的“公民诉讼”等。而在日本、我国台湾等国家和地区,除了传统的司法诉讼外,最为突出的特点是将行政与司法两个法律领域加以混合,形成了“行政准司法”制度,环境侵权的行政救济,本质上就是通过行政权力的作用,避免诉讼程序的烦琐和迟延,尽早实现损害的赔偿,减轻传统“私法自治”原则给环境受害人产生的不利影响。

例如,根据日本《公害纠纷处理法》(自1970年7月1日起实施)的规定,为了迅速、正确地解决公害纠纷,国家设立公害等调整委员会、都道府县设立公害审查会或公害审查员,对大气污染、水质污染、土壤污染、噪声、振动、地面沉降和恶臭等典型公害所引起的纠纷进行斡旋、调解、仲裁和裁定。由于公害纠纷处理行政机关在公害纠纷当事人之间发挥着类似于司法机关的作用,相关的法律也保障其行使职权的独立性、中立性。公害等调查委员会有责任裁定和原因裁定两种程序。责任裁定,是指当事人就环境公害的损害赔偿问题发生争议时,根据一方当事人的申请,由公害等调查委员会运用专门知识,依照类似于法院裁判的程序,就损害赔偿责任所作的裁定。当事人对责任裁定不满的,可以在责任裁定书正本送达之日起30日内向法院提起有关损害赔偿的民事诉讼,但不得对责任裁定提起行政诉讼。而原因裁定,是指在对一方当事人的行为是否构成环境公害的原因行为存在争议的情形下,由公害等调整委员会根据当事人的申请,通过准司法程序就损害原因作出的裁定。就原因裁定的效果而言,它只具有确定当事人之间因果关系等方面的事实上的效果,而不具有任何法律上的效果,因此不能决定当事人之间的权利义务关系,不能在损害赔偿或其他关联诉讼中约束法院,也不能成为行政不服审查的对象 。

我国台湾地区也于1992年2月1日公布实施了《公害纠纷处理法》,以期公正、迅速、有效地处理公害纠纷。为此,规定省(市)、县(市)政府各设立公害纠纷调处委员会,通过法定的调处和再调处程序解决公害纠纷;行政院环境保护署设立公害纠纷裁决委员会,通过相应的法定程序裁决经调处或再调处未成立的环境公害损害赔偿纠纷事件。此外,设立了公害陈情处理制度,规定行政院环境保护署、省(市)环境保护处(局)及县(市)环境保护主管机关应配备专职人员,负责执行下列事务:处理公害陈情;为处理公害陈情提供必要的调查、指导和建议;指导陈情人依照该法规定的程序申请调处或裁决 。

我国根据《环境保护法》第41条第2款等的规定,环境污染赔偿责任和赔偿金额的纠纷处理,可以采取行政调解和民事诉讼等方式,而行政调解即为行政准司法途径之一种。但是我国由于受过去计划经济体制的影响,我国的行政机关在处理民事纠纷时出现了许多问题,行政机关介入过宽,处理易产生不公正现象,这都需要在将来的实践中予以纠正。我国需要厘清行政机关处理环境侵权纠纷时权力的界限,避免行政权对民间生活进行不必要的过多介入和直接干预,维护司法权相对独立的地位。

三、西部地区环境侵权救济

我国西部地区生态环境复杂,生态恶化现象非常严重。针对西部地区脆弱的生态环境,如何对西部地区环境侵权进行合理有效地救济,成为了迫切需要解决的问题。下面先看一个环境侵权的案例,通过对该案件引发的法律问题进行全面分析,并籍此探讨我国现有的环境侵权诉讼制度的弊端以及如何完善。

(一)渔场水域污染案

1、案情简介

本书为专著。国际法视野下的西部地区生态环境保护通过对生态环境的一系列国际条约、法律文件的解读,为构建与国际法律制度相协调之西部生态环境法律体系提供理论上的支撑。因此,本书从环境问题全球化与生态环境的国际立法入手,阐述了环境权、生态安全、环境影响评价、环境侵权责任及救济相关的国际或不同国家或地区的理论和立法实践,最后详细分析了淡水资源、土地资源、大气保护、生物多样性、森林资源、危险废物的国际管理立法,试图从中寻找西部生态环境立法制度上的缺陷与不足,从国际法的视角为西部生态环境立法提供理论和实践上的参考。

A渔场诉称其经营的A湖渔场系本市重要的淡水鱼养殖基地,而位于A湖后湾区附近的两被告(船用机械厂、重型铸锻厂)自建厂以来,一直以A湖为纳污水体,大量未经处理或虽经处理但达不到渔业水质标准的工业污水直接排入湖中,使湖水受到严重污染。在两厂排污口附近的约1500亩水域,水色变黑,有明显异味,水生植物全部死亡,其中约500亩水域现已成为完全无法进行养殖作业的无鱼区,另外1000亩水域也因污染严重,鱼产量极低,并且成活的鱼也大多严重畸形,实际上成为不能进行正常渔业生产的基本无鱼区。另外,由于A湖也是A渔场职工的生活水源,饮用受污染的湖水也致使A渔场职工身体健康受到严重损害,故要求两被告立即停止对A湖的继续危害,对已污染的区域进行治理或补偿原告生活损失,解决A场生活用水问题并赔偿多年因排放工业废水造成A场的直接经济损失135万元。

该案经过一审法院审理认为:A湖水体中的主要污染物与两被告排放的工业废水中的主要污染物是相吻合的。故两被告确有因排放工业废水造成A湖湖水污染的损害事实。被告重型铸锻厂排放的工业废水未能达到国家环保部门规定的工业废水排放标准,对超标排污造成的经济损失应承担赔偿责任。被告船用机械厂排放的工业废水已达到排放标准,属合法排污,故可不承担赔偿责任。原告认为两被告排放工业废水损害了职工身体健康的证据不足,不予认定。原告要求两被告赔偿其建厂以来排放废水所造成的经济损失的请求,因与我国环保法规定的诉讼时效不符,不予支持。

2、该案凸显出来的我国环境侵权诉讼制度存在的问题:

该案是一起典型的环境污染损害赔偿案,作为早期环境司法实践的一个案例,提出了许多值得深思的问题。

(1)我国现行法律是否确立了无过错责任原则?

本案之所以出现对于被告船用机械厂的“达标排放”是否应承担民事责任的问题,而一审法院认为被告船用机械厂不应承担民事责任的理由,这些都来源与对现行环境民事责任原则理解的各种分歧的存在。

我国《民法通则》第124条规定:“违反国家保护环境防治污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”因此对于环境污染损害赔偿责任的条件规定是明确的:“违反国家保护环境防治污染的规定”,那么必然存在的问题是环境标准能否作为判断有无违法行为的标准,进一步成为推定行为人有无主观过错的标准的问题。无过错责任并不强调行为人道德的非难性,而着重于社会活动应有客观的规范准则 。“无过失责任实际上是对侵权责任的教育、制裁等职能的否定” , 无过错责任责任仅涉及损失分担,并不涉及价值评判,不能用法律上的“过错”概念来衡量 。而《民法通则》第124条确立的归责原则事实上仍然属于过错责任的范畴,“违法”就是一种过错,只不过该“过错”并非主观的过错,而是客观的过错。因此在我国的审判实践中才会出现以“是否达标排放污染物”或者说以污染物排放标准作为衡量有无“过错”、是否承担民事责任的标准的认识。