9.2.2利益让渡：新闻立法的阶段性可能
按照经济学新制度学派的观点，旧制度往往因为运行多年已经形成了制度惯性及由此派生的路径依赖，这种新旧制度间的轨道转换，需要足够的推动力才能实现制度变迁。历史和现实表明，任何行政权力都具有双重性：一方面，它可以实现权力主体所追求的利益和价值；另一方面，由于人性的复杂性和权力本身的特性，它又极容易导致腐败。据此，我们将制度变迁推动力要面对的阻力分成两种主要构成：外界环境不断变化直至接近新旧制度交替的临界点，局势并不明朗，由此对判断、选择何种制度更为有利较难达成共识，这时对于制度变迁的阻力来自于争议带来的客观阻力；第二种是外界环境渐趋成熟、社会共识基本达成，此时旧制度下的强势集团抵抗利益重新分配而产生的主观阻力。对于客观阻力，我们已经在理论篇中，结合历史、现实作了分析，此处不再复述。这里我们对于来自强势集团的主观阻力作一分析，以期寻求媒体创办权制度变迁的有效路径。
制度经济学研究的一个基本结论，是制度变迁由社会强势集团主导、并且为强势集团利益服务的。但是，对于谁是社会强势集团，并非永远不变，强与弱始终是一个相对概念，两者可能力量非常接近，并有可能随外界条件变化而发生转化，尤其在社会转型期间，更是充满变数。因此，对于实质力量强、弱的判断，往往很难确认。也因此，制度变迁的过程也分为两种，一种是强弱对立集团之间的不断争斗，直至斗争结果证明谁更属于强势地位，但尘埃落定之后往往是满目疮痍，社会遭受毁灭性的破坏。但在现代历史上还存在另外一种结果，即一般认为旧制度下的既得利益集团被认为名义上的强势集团，会“主动”选择利益未必能得到增进，甚至有可能还会较前有所减损的制度变迁。比如台湾蒋经国政权在1988年解除报刊杂志审查制度（报禁）时，其政权并未到马上就要垮台的境地。那么，这种“不利于”强势集团的制度变迁又是如何发生的呢？
政治学的有关研究认为，这里涉及到强势集团对于压制成本和容忍成本的计算有关。罗伯特·达尔（Robert A.Dahl）在他的理论模型中曾指出，“当预期的压制代价增加时，政府容忍反对势力的可能性就会增加”。大陆学者孙代尧借用罗伯特的理论模型，简要整理出蒋经国发动自由化改革的两种成本：预期压制成本升高党外反对势力支持基础扩大，并朝组织反对党方向发展；中产阶级支持民主化；社会抗议和新兴社会运动渐趋频繁、激烈；国民党政权在国际上越来越孤立；近邻菲律宾和韩国在1986～1987年相继出现威权政府垮台和民主化运动；大陆实施改革开放政策，国际地位提升。；预期容忍成本降低国民党仍有能力在选举中击败反对势力；改革可以争取到台湾人民的支持，提升国民党统治合法性；改革可以避免严重的社会政治冲突；改革可以改善和加强与美国关系，不改革最终可能危及执政地位；改革可以抵消大陆发展带来的压力。蒋经国的政治改革，包括解除报禁，是对成本“计算”后的策略选择的结果。这种在经济、信息日益全球化下的政体民主化进程，强势集团面对的压制成本、容忍成本颇多相似之处，或可借鉴。
所以，当制度变迁成为大势所趋时，变迁的方向纵然为强势集团所不愿见，它也无力阻止变迁发生，全力阻止只会玉石俱焚。除非利益立场绝对不可调和，否则，作为一个整体，从理性考虑出发，强势集团最终会顺应时势，参与变革，并且力图利用自身的力量优势，操纵变革进程，使最后形成的利益安排仍然有利于己。这样的制度变迁路径纵然在开始阶段不会一步到位，但对于整个社会福祉而言，将是变迁成本最小的一种方式。当然，如果强势集团不能充分运用自身理性，懂得在历史进程的拐点处做出必要的利益让渡，达到矛盾冲突的妥协，结果另当别论。
立法只是必要的路径和手段，并不是终点和目的。因为，在复杂的法律系统中，新闻法作为专门法，不仅要受到根本法和其他法律法规的制约、社会习俗和文化道德等因素的影响，这些可以视为对新闻法发生作用的横向空间性要素；与此同时，纵向时间性要素在法治的形成过程中，也是作为“法治的一个构建性的内在变量”存在的。法学研究者朱苏力曾指出，法学规范性研究中往往忽视了中国社会变迁与中国法治实践的互动和交叉，这在法学界引起强烈反响。这种反省对于我国的新闻立法同样具有启示意义。新闻法不是孤立存在和发挥作用的，从时空两个维度来看，它首先是与整个社会秩序的构建紧密相连的法律体系，同时它的不断调整完善又需要一个很长的历史过程，在各种社会关系的力量博弈中趋近理性化状态。
有关新闻立法的呼声近年来一直呈高涨趋势，如果决策者认为现实条件下的客观阻力依然存在，因而不宜立刻进行制度变迁，那么，在新闻自由的时代潮流之下，是否应该考虑做出明确的肯定性承诺，并给出相应的路线图和时间表，明确在何种条件下、多长时段内、如何渐次落实宪法赋予公民的各项基本权利。否则，长期的久拖不决，难免会让呼吁者产生既得利益集团主观阻力过于强大的联想。“进度表”式的承诺，至少有几点好处：对国内日渐强大的权利要求者而言，利于安抚他们的抵触情绪，从而营造和谐社会，促进各方面发展；对于既得利益集团的主观阻力而言，能够削弱他们的抵抗意志，降低变迁过程的不稳定系数，免得走“回头路”；对于公民权利的国际形象而言，能够减少授人以柄的诋毁、攻击，维护国家形象，争取一个和平发展的国际环境。
因此，对于新闻法赋予的各项权利而言，首先应当准备接受它是一个长期、渐进过程。由于我国还处在社会转型期的不稳定阶段，可以预计，在相当长的一段时间内，将维持一种紧缩的大众媒介管控政策，而要保证控制的有效，则必然对媒介数量有所控制，所以围绕媒介的自由创办权将是出台新闻法的一个两难障碍：不作出保障，将有违已签约国际公约的承诺；给予保障，又可能导致舆论难以引导，不利于社会稳定。所幸，围绕着公民知情权的采访权、评论权、报道权不是这样，知情权是目前公众强烈主张的权利，已经随着近年来一系列突发的公共卫生、安全事件最终曝光而达成社会共识。
在2005年11月13日发生的吉林市石化双苯厂爆炸事故中，地处松花江下游的哈尔滨市生活用水被严重污染。在突然公布的停水通告中，当地政府因“担心引起市民恐慌”，以“水网检修”为名停水4天。但对于一个300多万人口的特大城市而言，这个理由显然过于牵强，直接引发了“地震”等传言，一时出城道路拥堵，食品抢购风起，事态进一步恶化。在消息上报之后，在国务院“保证群众知情权”的直接干涉下，停水真相被揭开，哈尔滨并未出现所谓的“恐慌”，反而恢复了秩序，最终安然度过了这次突然危机。这一事例，一方面表明尊重群众知情权原则在中央已经被严肃确立，另一方面也证明知情权在现实中的良好表现。可以预想，尽管今后在公共危机中还有可能存在相关公职部门、人员因为种种理由而掩盖真相的事件发生，但作为一项公认的原则，尊重公民知情权已经得到了事实确立，这无疑为以知情权为上位权利的媒体采访权、评论权、报道权进一步扩展了缺口。
由此，我们认为，对于我国的新闻立法而言，可以尝试分为两个阶段稳步推进：第一阶段，建立以知情权为上位权利的采访权、评论权、报道权法律保障体系，同时规定媒体需要承担的责任、义务，更好地发挥新闻的舆论监督作用，狙击社会转型期大量存在的腐败、失范行为；第二阶段，在我国国际、国内环境比较稳定，理性、宽容、妥协的现代民主精神渐趋成为普遍的国民意识时，赋予公民以媒体自由创办权为标志的权利、责任、义务，最终完成一部符合国际盟约的完整《新闻法》。
9.3采访权、评论权、报道权：新闻立法的当下目标
知情权的突破，将是我国新闻立法进程中必须突破、也最为关键的第一道权利关口。作为公民知情的主要信息来源，记者必须拥有采访权、评论权和报道权，这三项最能反映新闻法对记者保护性特点的权利，是作为知情权的引申权利存在的。
在目前国有资产流失严重、腐败行为屡禁不止的社会背景下，出台一部以保障媒体采访权、评论权、报道权为内容、以履行舆论监督为目标的《舆论监督法》，是非常必要的新闻立法渐进之路。要实现这一新的制度更替，除了等待决策者的行动之外，新闻界也要积极行动，加强与司法学界的沟通，密切配合，争取更多有利于舆论监督的实际判例，促成制度的事实变迁。
公众知情是形成舆论、监督丑恶的前提，所以知情权作为一项公民权利存在，对于新闻记者有双重意义：一方面，作为公民，记者首先自然拥有知情权；另一方面，作为公民知情的主要信息来源，记者必须拥有采访权、评论权和报道权，这三项最能反映新闻法对记者保护性特点的权利，是作为知情权的引申权利存在的。所以，知情权的突破，将是我国新闻立法进程中必须突破、也最为关键的第一道权利关口。那么，知情权的保障在我国当下的进程又是如何呢？
9.3.1知情权：至关重要的上位权利
“知情权”（Right to Know）一词最早来自于美联社的肯特·库珀（Kent Cooper）。在1945年1月的一次演讲中，针对二战中政府实施新闻控制造成民众不了解真实信息和政府间的无端猜疑，他主张赋予公民此项权利。因此，知情权从一开始就被赋予把政府作为主要权利实施对象的色彩。
我国从上世纪90年代以来，知情权问题就受到了新闻法学、民商法学、行政法学、诉讼法学、宪法学等领域学者的广泛关注，并且在新世纪初的“SARS”风波中尤其引起全社会的关注。尽管我国法学界对此项权利有多种表述，例如有学者从广义和狭义的角度对知情权所做的比较全面的界定：
广义的知情权，是公民及居民、法人及其他组织依法所享有的、要求对方向本方公开一定的情报的权利和在不违法的范围内获得各类信息的自由。
狭义的知情权，是指公民及居民、法人及其他组织对国家机关掌握的情报知道的权利……其核心是情报公开请求权。
我们依然遵照历史成因，对于平常所讨论的“知情权”概念，一般采取狭义的理解，即公民对国家、政府等公权力组织在重要事务、重大决策，以及社会其他组织、个人在发生与普通公民权利和利益密切相关行为时有了解和知悉的权利。
有法学研究者按照知情权义务主体和内容的不同，把它分为知政权、社会知情权和公众知情权三类。知政权即对政府信息的知情权，这里的政府信息是广义的，不仅指行政信息，也包括立法信息和司法信息，但其中行政知情权是各国法律确认和规制的重点，一般通过信息公开法或信息自由法予以规定。社会知情权是对一切社会公共权力机构（即国有垄断性企事业单位和拥有某些行政权能的社会团体，如学校、医院、国有企业、村委会、居委会、律师协会、消费者协会等）、公众团体（即群众性自愿自治性组织，如共青团、工会、集邮协会等）和营利性社会组织（如集团公司）的知情权。公众知情权主要表现是对公众人物的知情权。一些国家通过立法规定公共官员的财产申报、任前公示等制度；而非政治领域的公众人物则往往通过传媒披露或自揭隐私的方式，来满足普通民众对他们的知情权主张。社会知情权与公众知情权的存在，反映了公民等以个人身份对社会事务和他人事务的关注与参与，它们的实现与知政权一起可为个人在一国民主宪政秩序中的法律定位提供前提性保障。
对于公众知情权的平衡性权利，隐私权也必须作为一项基本公民权利加以保护，所以隐私权也是新闻法制中不可或缺的一项权利设置。同样，作为对知政权、社会知情权的平衡性权利，保密权也是新闻法制中的重要内容。但我们这里主要讨论的是对于新闻记者的保护性权利赋予，这也是新闻立法的难点、各界诉求的重点，所以对于隐私权、保密权不做探讨。