2.2.2宪政民主形式的失与得：当代新闻功能扩张成果谨慎期待
我们承认新闻功能、经济基础、政治体制三者的互动作用，但若从阶段性的历史经验看，三者无疑是一个“三明治”式的结构：经济基础为新闻功能提供立足的基础，政治体制决定新闻功能实现的高度。考察英、法、美、日、德，以及自晚清至改革开放前的中国历史经验，可以发现，结果的不同取决于这样一个区别：政治权力安排体制是否为宪政形式。
从世界宪法史看，大致说来，有三种类型的宪法：“革命宪法”，创制于夺取政权的革命时期，旨在从法律上确认和巩固革命成果；“改革宪法”，出现于因国家的形势和任务发生很大变化而必须在经济、政治、文化和社会的广泛领域推行大幅度改革的时期，旨在确认和巩固改革成果，维护改革所需的秩序；“宪政宪法”，出现于革命或改革已基本完成并确立宪政体制和法治原则之后。宪政宪法的理论渊源之一就是对人性的预设：人性是不完善的，有自私和滥用权力的倾向。宪政主义名著《联邦党人文集》中写道：
如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了……毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。
因而，宪政主义警告人们不要盲目相信那些信誓旦旦的政客，而要使他们受制于宪法和公民的宪法权利，以降低政治风险。宪政就是基于对人性弱点的认识，通过法律化的政治程序，来限定和钳制政治权力的公共规则和制度。因此，要使全体公民明白：政府——包括立法机关、行政机关、司法机关——的权力是有限的，即“有限政府”。政府的权力只限于宪法和法律明确赋予的范围，宪法和法律无明确规定的权力，政府绝对不可以行使，否则就是越权、违法、违宪。对于违宪行为，必须要有一整套的司法审查制度加以制止，否则宪法就会流于形式。
宪政形式之所以对新闻改革重要，是因为在其保障公民权利、限制公共权力、增进公共福利、实现社会公正四项精义中，前两项作用至关重要。在公民权利中，公认的包括生命权、自由权（特别包括思想自由、言论自由、宗教自由、结社自由、人身自由和迁徙自由），也包括民主权利、涉及法治和司法行政的权利以及社会、经济、文化权利。而在限制公共权力中，宪政主义基于保护人权和人的自由的基本立场，高度警惕政治权力的动向，尤其是集中掌握政治权力的政府的动向。为了防止和制止滥用权力、损害权利的现象出现，宪政的一个基本原则就是以宪法和法制约束公共权力，认为只有在宪政民主的体制架构中，在全社会确立宪法与法制的权威，施行法治，对权力的使用作出明确的规范，对掌握权力的人进行制度化、法制化的监督与制约，才能有效地防止权力异化，切实地保障公民权利。
反观新闻功能扩张史，以及当时政治权力安排体制：西方国家虽然经历了市民社会的二元对立到国家加强对市民社会的干预逐渐强化的进路，但是从总体上说，西方国家中的市民社会的内在调整机制是比较完善的，因而宪政形成较早。而新闻功能在扩张之后能够摆脱政治权力的随意控制，最终以制度的形式固化下来。相对而言，中国的市民社会则未能充分发育成长，中国社会在封建制时代就一直以超经济强制和中央集权为典型的社会治理特征。清王朝在严重的社会危机面前，只顾眼前利益，对政治改革未能表现出应有的历史主动，一再错失政治改革的良机。而其后连绵不断的战争、动乱，营造的是对暴力、权力、英雄和个人的崇拜，这构成了建设宪政的第一大障碍。加上缺乏宽容的政治文化和环境，统治者和政治精英的愚民思想，使宪政始终未能成行。新中国建立后，中央集权模式并未实现根本上的转变，公民的一切法律上的权利都带有国家恩赏的烙印，公民的权利主体意识并不成熟。所以，在下缺民众积极有力的呼应，上无宪政形式对政治权力进行制约的情况下，历次新闻功能扩张在挣扎之后无一不受制于拥有无限权力的政治权力中心。
好在历经近30年的改革开放，我国现在正处于宪政建设的最好时期，党中央已经明确提出推动宪政治国。一些学者指出，我国正处于宪政民主的入口。反映在新闻方面的可喜变化包括“孙志刚案”、“孙大午案”、“沈阳刘涌案”、“湖南嘉禾拆迁案”等影响巨大的社会事件，媒体和公众积极参与对政府的监督和公民权利的保护。另外，2005年4月1日，《深圳市预防职务犯罪条例》开始施行。该条例在全国率先明确规定了新闻媒体对国家工作人员职务行为的舆论监督权，规定新闻媒体依法对国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督，有关单位和国家工作人员应当自觉接受新闻媒体的监督。新闻工作者在宣传和报道预防职务犯罪工作过程中依法享有进行采访、提出批评建议和获得人身安全保障等权利。《条例》还规定，国家机关、国有企业、事业单位、人民团体阻碍新闻媒体依法开展舆论监督，造成恶劣影响的，由上级机关或者主管部门通报批评、责令限期整改；情节严重的，对单位主要负责人和直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一方面印证了前文我们的分析，当一个地区的经济发展、市民素质达到一定程度时，新闻功能的扩张将成为自在自为，并被法律稳固为社会普遍约束；另一方面，也使得我们有理由对正在进行的新闻改革命运表示谨慎的乐观。
可见，新闻的功能是一个历时的分蘖过程，在社会各阶层的利益竞争、合作中寻求动态平衡。当代新闻改革的动力机制和此前有质的不同，改革的进程将渐行渐远，也许速度会很慢，但这一次有着顽强的生命力。宪政民主新的历史契机，为当代新闻改革实现监督权力、民主参与的功能扩张提供了可以期许的理由。
【第三章】定格：当代中国社会转型与新闻功能扩张
作为社会总体中的一个子系统，新闻在被经济、政治形式决定的同时，又存在着强烈的反作用。对社会健康、有序、和谐发展而言，新闻反作用的正效、负效有泾渭分明的部分，比如经济信息的自由流通。但更多的状况是，如同一味良药，治病和副作用往往如藤缠树，共存共生，比如监督权力带来的政府权威受制，民主参与带来的政见分裂、思想混乱。
因此，这决定了新闻改革的两个基本要求：一、必须时刻把改革放在对当代中国前进的真正障碍充分了解基础之上的考量、截取；二、必须清楚新闻改革决不是自我小圈子的自说自话，它需要和其他社会子系统一起配套进行，以求对发展症结辩证施治、相互制衡，尽可能地趋利避害。
从更深的层面看，与其说是新闻改革，不如说是政治改革；同样，与其说新闻改革的难点和重点是监督权力、民主参与的功能扩张，不如说其实质是与利益相连的权力重新分割。而这种建立在对新闻客观规律认识和国家、民族利益价值取向上的分割，其合理与合法，则是在探讨过改革的性质、潜力之后，新闻改革课题理论部分的重中之重。
2004年，中国政治生活的主题词是“和谐社会”。虽然任何社会都必定存在裂痕和冲突，但当“和谐”作为主题词出现时，不应当把它仅仅理解为决策层的治国愿望，而更应该是正视现实的政治勇气。德国著名社会学家乌尔利希·贝克（Ulrich Beck）和英国著名社会学家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）最早系统地讨论了现代性或现代化社会所面临的风险。他们指出，现代社会的高速发展和日益复杂化，特别是全球化过程和信息化的发展，给人类社会带来了一种前所未有、不断扩散的不确定性。当发展中国家突破人均产值800～1000美元大关，即进入利益分化、甚至利益冲突的多事之秋。而2004年的中国恰好跨进了这一门槛。由此而言，这一年出现一连串社会冲突新闻，无论是全局性的信访洪峰，还是中西部地区的群体事件，都不应该让人意外：社会发展进入了高风险区域，对“和谐社会”的主题追求，同时反映的是“不和谐”已经凸现。
在这样的一个所有战后高速奔向现代化国家都曾面对的共同困局，许多国家分别驶向了两种在短短的几十年里就呈现出完全不同国运的历史道路：亚洲四小龙由威权政体适时向民主政体转轨，完成效率与公平及时更迭的惊险一跃；东欧由“极左”向“极右”的不顾社会惯性的急转，以及南美未能把握社会潜在危机，腐败成为政治之癌，政见混乱导致国家动荡的听之任之。可见，在必然出现的“现代化陷阱”面前，留给思考、决策的时间并不多，产生的后果也是云泥之别。而在这个进程中，新闻的监督权力、民主参与功能，更是起到了把握分寸、变革时机不同带来的成败皆萧何的悲喜结局。
3.1社会转型期新闻监督权力功能的扩张
詹姆斯·哈林顿说，“一个政府的腐败意味着另一个政府的诞生。”如果腐败是任何一个、任何一级官僚体系无法依靠本身力量自愈的痼疾。此时，我们就必须重新思考新闻行使监督公权行为时的权力授予和自身定位问题。
从有效监督官僚体系考虑，应该将新闻的管理部门从党委、政府剥离出去，成为隶属于人大之下的相对独立部门。这样的好处在于，既能使新闻远离被监督者的直接干预，又顾及新闻自身规律和负有的特殊社会责任，避免片面迎合市场的无序行为。
有学者认为，“深刻反思改革中的全部难点问题就会发现，成为改革最大阻力的因素就是权力市场化。”更有学者近乎武断地认为，“凡是有组织的地方必定有腐败。”目前，关于因权力缺乏有效监督导致的组织性腐败，以及因腐败衍生出的社会制度、意识形态的认同、整合危机、贫富差距、社会资源配置错置、低效，乃至黄、赌、毒等等可能一触即溃的社会坏疽，无须赘言。纵使有阿Q式的想法认为，腐败可以降低改革成本，但若知道目前国有资产流失到个人口袋的成本大约是7：3，即每流失1万元国有资产，其中有70％的资产要作为掩盖这种流失的“成本”，而余下的30％也还不一定能转化为国内的生产资本时，也许会怅然若失。
权力——腐败——监督，一个很简单的逻辑关系，但如果不详细了解权力滋生腐败的具体机理和利益通道，就不可能为新闻监督权力提供足够的正当性和权力主体定位、对症施治措施。
3.1.1腐败：官僚体系无法自愈的痼疾
当历史上喧闹的政权更迭成为必然，就会有人寻找背后沉默不语的导演。产生于20世纪60年代初期的公共选择理论，为政治、经济两个领域架起了解释的桥梁，其创始人J.M.布坎南（James Mcgill Buchanan）也因此获诺贝尔奖。其后依此为理论蓝本的新制度经济学、制度变迁理论更是为政治领域的祛魅提供了锋利的手术刀。简而言之，公共选择学派批评了以往研究将经济市场和政治市场割裂的研究方法，认为人类社会由两个市场组成，经济市场和政治市场。而且，在经济市场和政治市场活动的是同一个人，没有理由认为一个人在经济市场是自利的，而在政治市场是利他的，政治市场和经济市场的“善恶二元论”是无法成立的。他们主张：尽管经济市场中的主体标签是消费者和厂商，而政治市场中的主体标签是政治家、政客、选民和利益集团，但他们的行为目标并无差别。区别仅在于，在经济市场交易的私人物品，而在政治市场交易的是公共物品；前者的最大化目标表现为效用和利润的最大化，后者的最大化目标表现为公共物品利益和政治支持的最大化。
在公共选择理论家眼中，政府不过是个无意识、无偏好的“稻草人”，公共行为和公共目标在很大程度上受政治家和官员的动机支配。此外，由于政治市场上，政治家和官员之间的双边垄断，他们在预算规模上的目标一致性，必然导致政府规模的不断膨胀。由于民主制度下，没有一种选择机制可以称得上是最优选择机制（直接民主面临高成本，而间接民主面临机会主义），公共选择学派为此提供了两种改革思路：一是市场化改革，二是宪法制度改革。
应该看到，公共选择理论脱胎于西方行政体制暴露出的问题，并且，这种近乎残酷的人性判断忽视了理想战胜利益的可能，从而伤及许多以服务大众为职业的公职人员。但更应该看到，对于诊疗腐败这一政治之癌，这种“我不相信”似的心态，确实有扎紧篱笆的作用。现实已经证明，腐败是自古以来世界上所有国家官僚体系的通病。那么，如果公共选择理论具有跨国界、意识形态的解释力，就会表明：腐败是任何一个、任何一级官僚体系无法依靠本身力量自愈的痼疾。此时，我们就必须重新思考新闻行使监督公权行为时的权力授予和自身定位问题。