胡正荣、李继东
事实聚焦：
1927年BBC改组为公共公司，并获得皇家宪章，建构了英国乃至世界范围的公共广播电视体制，形成广播电视公共服务基本理念。
1986年5月，皮考克报告提出英国广电业应当转向高度发展的基于消费者至上的市场体制，这就要认识到观众和听众等完全可以根据自己的利益与喜好做出自己的最佳选择，也就是说通过自由购买产品和服务来满足其需求。
2006年3月，英国政府发布题为“为所有人提供服务：数字时代的BBC”的白皮书，认为英国公共广播电视除BBC之外，还包括独立电视（ITV）、第四频道（C4，即Channel-4）、第五频道（C5，即Channel-5），称之为商业性的公共广播电视机构（commercial public service broadcasting）。
2003年，《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》（21号文件）和《关于促进广播影视产业发展的意见》出台，将广电业划分为公益性事业和经营性产业两类，涉及了广播电视公共服务问题。
2005年，广电总局把该年作为建设农村广播电视公共服务体系年，推进村村通工程，发展农村广播电视公益性事业。
2006年3月，中共中央政治局常委李长春在全国文化体制改革工作会议上强调指出，要按照建设社会主义新农村的要求，高度重视农村公益性文化事业和经营性文化产业的发展，进一步加强农村文化建设。
自20世纪70年代末80年代初以来，随着卫星、互联网等新信息传播技术的兴起与迅猛发展，以及经济全球化进程的推进，世界政治、经济、社会等各个领域发生着深刻的变革，英美等西方发达国家对政府执政方式进行重新的思考与革新，肇始了以新自由主义为思想基础的“新公共管理运动”与“新公共服务理论”等理论探索与实践活动。由此，欧美发达国家普遍采用了新自由主义的商业逻辑，放松了对媒介市场的规制，以英国为代表的公共广播电视服务体系遇到了前所未有的冲击与挑战，面临诸如经济来源、管理模式变革等问题与困境，步入了公共服务的转型与重构时期。
近年来学术界开始质疑和批评这种用私营部门管理理念与方式来解决公共服务问题和管理公共部门的理论，开始思考和探索公共管理与公共服务供给的有效方式。同样在欧美发达国家，学界开始反思媒介的商业化逻辑，探索在信息化、全球化时代新的广播电视公共服务模式。
改革开放以来，我国政府的执政理念与方式日益创新，特别是自党的十六大以来，中央提出了提高党的执政能力与转变政府职能等理念，政府逐渐向为公民提供基本而有效的公共服务和管理的现代政府转变，政界与学界开始对公共服务的供给理念与方式进行新的认识与思考。
2003年，中央推行文化体制改革，将包括广播电视业在内的文化业分为公益性事业和经营性产业。国家广电总局将2005年定为“农村公共服务年”，而加强社会主义文化建设、逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系成为“十一五”期间的重要任务之一，也是构建社会主义和谐社会的重要内容之一。在部署的七项公共文化建设重点工程中，涉及广播影视的就有三项，包括：村村通广播电视、农村电影放映和“西新工程”，特别是村村通广播电视，已被列入2006年国务院工作要点，成为“十一五”期间社会主义农村文化建设的一号工程。由此，广播电视业的公共性及其公共服务功能日益成为理论和实践界关心的问题，如何在当前世界与国内格局下建构适合社会主义市场经济的广电公共服务体系，以及建构这样体系的目标是什么和如何实现等问题都是急需我们探讨和研究的。
近年来有关广播电视公共服务的论文大多集中在探讨广播电视的公共品属性以及其产供组合方式的变化，但实际上，无论是发展公益性事业还是建构公共文化服务体系，都关乎一个最基本的学术概念和实践理念，那就是对于公共利益及其实现手段的认识。因此，本文在分析公共利益的内涵以及公共服务价值取向的基础上，探讨了英国公共广播电视体系及政策的变化，进而分析了促成这些变化的政治经济思潮的变化。最后对我国广播电视公共服务进行了探索，以有利于建立与完善适合我国国情的广播电视公共服务体系。
公共利益、公共服务与政府执政行为变化
公共利益一词被广泛地应用于政治、经济等各个领域，其含义也不尽相同，有关公共利益的理论也是多种多样的，可谓“仁者见仁，智者见智”，莫衷一是。实际上，试图明确界定公共利益就如同想给“爱”下个一劳永逸的定义一样，是不可能的，有时甚至是徒劳的，但这并不意味着我们就不必去探讨这些概念。恰恰相反，探究公共利益为我们认识公民权利、政府治理以及公共服务带来的丰富性，远远胜于试图确定这一概念的边界时所遇到的困难与歧义性[〔美〕珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特著，丁煌译：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社，第64～65页。]。而且对公共利益采用什么样的思考方式决定了政府相应的决策行为，同样什么样的公共服务的价值趋向也取决于相应的公共利益观。
一般认为较早系统地论述公共利益的是纽约城市大学教授赫尔德博士（Virginia Held），她的研究具有代表性、普适性（各个领域都相对认可）[Feintuck，Mike(2004)，The Public Interest in Regulation，New York：Oxford University Press，p.10.]。她在1970年出版的《公共利益与私人利益》一书中将公共利益理论归纳为多数论（preponderate theory）、共同利益论(common interest theory)和共识论(unitary theory)[Held，Virginia(1970)，Public Interest and Individual Interest，New York：Basic Books.]。多数论认为大多数人的利益就是公共利益，而共同利益论则把范围拓展到所有公民，共识论认为公共利益应当体现为一种公民的共同价值观。前二者都是一种实用主义的价值观，按现存人口数量（人头数）的多少来确定公共利益所在，但都没有说明多数人或所有公民的利益是什么，应该包含哪些价值。后者则是从某种共同的社会价值来鉴定公共利益，揭示了公共利益的本质所在。2004年，赫尔大学（The University of Hull）教授费恩塔克（Mike Feintuck）博士从政府规制的角度出发，在评析了赫尔德的观点的基础上又增加了经济模式的公共利益观（economic version of the public interest），认为这种观念就是自由市场主义者用经济学去解释政治活动和政府执政行为，政府等公共部门的决策也具有经济人理性选择的特征——谋求个人利益的最大化，而公共利益不过是个人利益的集聚而已（会受到市场力量的左右），同样是运用简单数量统计式鉴定模式来确定公共利益的[Feintuck，Mike(2004)，The Public Interest in Regulation，N.Y.：Oxford University Press，pp.11～31.]。费恩塔克博士在对比了英美两国政府对媒介和食品行业的规制之后，认为现行规制政策越来越倾向于经济价值而将公民价值边缘化、缺乏对共同价值（collective value）的认同、没有建构切实的实现与保护那些被市场忽视的共同价值的规制体系。实际上，西方发达国家所言的自由民主是由三个最基本的要素构成的：资本和市场、个人自由和个人主义、共同价值。而前两者与后者本来就是相互冲突的，即商业自由与共同价值等其他民主要素之间存在着内在的、难以消减的抵牾与矛盾，同时也是相生相克、相互制衡的。但现在的问题是自由这个要素（更准确地说是经济或商业的自由）越来越居于主导地位，而民主却越来越趋于边缘化[Hertz，N.(2002)，The Silent Tackover：Global Capitalism and the Death of Demoracy，London：Arrow Books，p.102.]。因此，公共利益不能仅仅局限于商品价值，而应是共同价值的体现[Feintuck，Mike(2004)，The Public Interest in Regulation，N.Y.：Oxford University Press，p.248.]。
以上几种说法都是在探讨公共利益的所在，也就是公共服务的对象是什么，是全体公民、大多数人、个人选择，还是共同价值判断。多数论、共同利益论和经济模式的公共利益观极易被政治、经济力量所左右，往往会使公共利益沦为一种名义上的空泛的概念，会出现多数人的霸权或暴政，而忽视了那些被边缘化的少数人的利益。这两种观点还存在两方面的缺陷：（1）忽视了后代人的利益，因两者所顾及的就是当代的全体公民或多数人的利益；（2）貌似价值中立，但实际上在现实中却很难漠视特定的伦理道德价值对其的影响。而经济模式的公共利益观其实就是废止论，是用市场逻辑来解构公共利益。无论是在政界或是在经济领域，人们都要追求自己利益的最大化，个人选择会促使共同财富（general welfare）的最大化，因此，不存在除个人利益之外的任何共同利益，个人利益的总和就是公共利益，由此，公共服务就成了无源之水。实际上，这就将商品价值置于至高无上的地位，甚至是唯一的价值，但在人类社会中还有许多非商品的价值。其实，探讨公共利益这个概念的目的不是试图给其下个明确且放之四海皆准或一劳永逸的概念，而是要理清不同时期政府是如何鉴定公共利益和如何促使公共利益实现的，即基于什么样的共同价值理念和采用何种公共服务供给的方式或手段。