节能与综合利用司处长 黄建忠
我国电子电气产品污染控制立法工作始于21世纪初。我国电子电气产品污染控制与欧盟电子电气设备有害物质限制如出一辙，只是称谓不同。
2001年，广东贵屿走私“电子垃圾”进行拆解处理的情况引起国内外广泛关注。原国务院副总理李岚清同志分别指示原信息产业部、国家经贸委研究开展废旧家电和电子产品回收处理再利用工作。两部委分别开展了大量调查研究工作，并在2001年年底进行了磋商，根据各自职能、职责做了分工，决定由信息产业部牵头负责电子产品有害物质限制工作，国家经贸委牵头负责废旧家电和电子产品回收处理再利用工作。之后，两部委按照“立法先行”的思路，分别牵头组织制定了《电子信息产品生产污染防治管理办法》、《废旧家电与电子产品回收处理管理办法》。两个部门规章制定工作，开启了中国电子电气产品污染控制技术法规和废弃电子电气产品回收处理管理立法先河，与欧盟《关于在电子电气设备中限制使用某些有害物质的指令》（以下简称“欧盟RoHS指令”）、《关于报废电子电气设备的指令》（以下简称“欧盟WEEE指令”）的立法基本并驾齐驱。我国电子电气产品污染控制在国际上也被称为“中国RoHS”。
一、我国电子电气产品污染控制立法的几个特点
（一）采取与国际接轨的制定“技术法规”的模式，立法先行，开展工作
2001年，原信息产业部采取立法方式来推动电子信息产品污染控制工作，而不是采取制定强制性标准的标准化方式。其原因有四个：
第一，囿于管理体制约束原因。原信息产业部作为国务院职能部门，具有制定部门规章的行政立法法定权限，但若通过标准化方式，制定强制性国家标准，则需要商国家标准管理委员会，需要通过国家标准的立项程序。由于时不待我，原信息产业部选择了用立法的方式来推动开展这项全新的工作，满足了快速启动工作的时间要求。
第二，囿于标准化与行政立法性质的不同。我国于1988年出台了《标准化法》，明确“需要统一的技术要求”应当制定标准。《标准化法》进一步明确规定，保障人体健康，人身、财产安全的标准是强制性标准。2000年，我国颁布了《立法法》，规范了我国的行政立法活动，明确了行政立法是指享有行政法规制定权的国务院、享有规章制定权的各部门和地方政府依法制定、颁布具有普遍约束力的行为规则的活动。
行政立法与标准化有以下差别：
（1）主体范围有差别。行政立法的主体是国务院、国务院的组成部门和具有对外行政管理职能的国务院直属机构，以及省级人民政府和较大的市的人民政府。而规范性标准化文件的制定主体是企业及所有与标准化利益相关的行业协会、科研机构和学术团体等。标准化主体的数量大大超过行政立法主体的数量。
（2）性质、地位不同。行政立法属于行政法渊源，而规范性标准化文件有少数是以法律要求而制定，更多的是属于技术规范渊源。在两者的关系上，标准化应服从于行政立法，行政立法的目的是做出法制规定，标准化则是提供满足法制规定的技术手段、方法、途径、路径等。
（3）行政立法有着明确的程序或形式要求，而规范性标准化文件的程序或形式要求则没有那么严格。行政法规要经过国务院的常务会议或者全体会议讨论决定，发布时要通过国务院令的形式进行。部门规章也有自己的相关规定。规范性标准化文件则没有这么多的要求。从形式上来看，行政立法主要有条例、规定、办法。“条例”用于对某一方面的行政管理工作做出较为全面、系统的规定。“规定”用于对某一方面的行政管理工作做部分规定。“办法”用于对行政管理工作做出比较具体的规定。
显然，行政立法是调整某种特定社会关系的，一是调整行政关系和基于行政关系而产生的监督行政的关系；二是调整国家行政管理范围内的社会关系，即行政管理关系，或表述为调整行使国家行政权力活动和由此种活动形成的行政关系；三是调整以公共利益为本位的公共利益与个人利益的关系；四是调整以政府服务为本质的政府与公民之间的关系。但标准化显然不是调整社会关系的，标准化是对需要做出统一的技术要求的各个领域做出规范。由于电子电气产品污染控制工作更多的是要调整相关利益方的关系，明确各方的责权利及其关系，这是标准化完成不了的任务。因此，电子电气产品污染控制选择立法的方式来推动是适宜的。
第三，囿于两类文件的制定与发布的形式不同。我国《标准化法》规定：涉及安全、环保等领域制定的强制性规范一般都采取制定强制性标准的方式；强制性标准，必须执行；不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。但强制性标准的制定与发布并非由立法机构组织完成，而所谓“技术性法规”则是由立法机构组织完成，这使得强制性标准与行政法规、行政规章的制定与发布形成两类完全不同的两类规范性文件。规范性法律文件的发布一般采取“主席令”、“总理令”、“部长令”的形式，而规范性标准化文件则采用“红头文件”的方式发布。
第四，囿于两类文件存在从属关系。规范性法律文件具有的法律渊源及规范性标准化文件具有的技术规范渊源决定了二者在社会生活中的不同地位。一般来讲，法律规范性文件可以以已经出台的法位较高的法律、行政法规作为其立法的依据，从来不会以某一已出台标准作为依据。但在标准化的过程中，制定某一标准，常常却可以出现以已出台的法律、行政法规作为依据制定标准的情况。所以，实际上，规性性法律文件和规范性标准化文件存在着从属的关系，规范性法律文件高于规范性标准化文件，规范性标准化文件要服从规范性法律文件。
概括说来，标准化与行政立法是两类性质不同的活动，一类是规范技术活动，其成果是出台规范性标准化文件；另一类是规范行政活动，其成果是出台规范性法律文件。国外仅从我国强制性标准与法律规范性文件共同具有的“强制性”特点，将我国的强制性标准归结为所谓“技术性法规”，实际上并不科学、准确。电子信息产品污染控制问题并非完全是技术问题，因此，用标准化的方式加以规范是不妥当的。欧盟关于电子电气产品污染控制（有害物质限制，RoHS）也没有采取标准化的方式，而是采取立法的方式。所以，我们在准备规范电子电器产品污染控制活动时，采取立法先行的做法是和国际接轨的。
（二）体现依法行政和依法立法
《电子信息产品生产污染防治管理办法》（以下简称“《办法》”）的立法工作对习惯于以行政命令方式推动一项新工作的信息产业部来说是一个进步，体现了依法行政和依法立法的特色。表现在以下四个方面：
第一，解决开展电子信息产品污染控制无法可依的问题。《办法》的制定填补了我国电子信息产品污染控制领域的法制空白，使得信息产业部推动电子电气产品污染控制有法可依，从而进一步增强依法行政观念。电子信息产品污染控制启动方式凸现了以法制化来推动一项新工作的尝试与努力。
第二，制定《办法》使得信息产业部推动我国电子信息产品污染控制工作更有力度。法制化的强制性特点，强化了电子电气产品污染控制的重要性、必要性；规范性法律文件的“至高无上”的特点，使得政府在推动这项工作时具有了无法抵抗的“利器”。
第三，电子信息产品污染控制法制化的“刚性”，使之不以人的意志为转移。电子信息产品污染控制工作起步于2000年，由原信息产业部牵头，但这项工作在2008年国务院机构改革、信息产业部被撤销后并没有受到影响，《办法》的制定应当说起到了相当重要的作用。
第四，《办法》的制定体现了依法立法。《办法》在早期，为了规范污染控制标识活动，拟设置企业在自行标识污染控制标志后须向政府部门备案的规定，但由于不符合《行政许可法》的规定，该条款最终被取消。
（三）电子电气产品污染控制的立法具有一定的历史局限性
《办法》具有的历史局限性表现在以下三个方面：
第一，分别由两个不同的部门同时组织制定。欧盟的两个指令都是由欧盟的环境部门组织制定的，但我国的电子信息产品污染控制和废旧电器电子产品回收处理再利用工作却是由两个部门分别牵头抓。为何没能由当时的环保总局统抓起来，无从考证。但可以考证的是，由于历史的原因，原信息产业部、国家经贸委同时得到国务院领导同志的指示，同时从家用电器与电子产品的循环再利用的角度开展工作，在经过协商、协调后，两部委根据各自的职能、职责做了分工，最终逐步形成“中国RoHS”、“中国WEEE”分别由两个部门牵头负责的格局。
第二，我国电子电气产品污染控制是从电子信息产品污染控制起步。由于原信息产业部是电子信息产品制造业行业主管部门，由于职能所限，在推进中国电子电气产品领域污染控制工作时只能选择在电子信息产品制造业领域先期开展。特别是以制定部门规章的形式开展立法，不能超出所应有的法定权限。这也是“中国RoHS”的范围目前仅限于电子信息产品范围的主要原因。
第三，电子信息产品污染控制采取了渐进推进、分步实施的方式推进。尽管我国已经成为电子信息产品制造大国，开展电子信息产品污染控制已经成为电子信息产业可持续发展所必需，但考虑到全面实施有害物质的限制使用仍存在着技术可行性与经济可行性的约束，《办法》确定了我国电子信息产品污染控制采取渐进推进、分步实施的方式进行，尽管和欧盟采取的一步到位的方式相比，我国电子信息产品污染控制显得步伐迟缓，但我们是考虑了中国国情，是不得已而为之的。
（四）“中国RoHS”采取渐进推进方式，电子电气产品污染控制体现了中国特色
第一，在立法的方式上，采取了制定部门规章起步立法工作。部门规章是我国规范性法律文件中法位最低的，但采取制定部门规章的好处是程序相对简单、时间较快，特别是当存在制定行政法规的障碍时，可以通过先制定规章的方式，并在实施一段时间后，再上升为行政法规。电子电气产品产品污染控制立法显然是走了这样一条路。
第二，《办法》在确定电子信息产品污染控制的模式时，采取了“两步走”方式。第一步，要求从《办法》实施时开始，所有进入中国市场的电子信息产品须按照有关标准的要求，标识产品中含有有害物质、产品废弃后可否回收利用的基本情况。第二步，根据产业发展情况，特别是产品中有害物质替代与减量化进展的情况，制定电子信息产品污染控制重点管理目录，纳入该目录的产品将严格限制使用有害物质。
第三，电子信息产品污染控制重点管理目录的制定也将采取渐进式方式。将根据不同产品制造行业替代、减量化有害物质技术、经济可行性决定目录管理的对象与内容。
（五）与制定技术性贸易措施、应对欧盟两个指令工作紧密配合《办法》的制定，实际上形成了一道非关税壁垒。但《办法》是基于环境保护的目的，因此它是符合WTO规定的。2003年，在《办法》制定过程中，我们曾和原外经贸部的同志一起研究讨论，拟将《办法》作为一项技术性贸易措施，应对欧盟制造的贸易壁垒。我们认为，应对欧盟的两个指令，针锋相对地制定技术性贸易措施将是重要的应对措施。实际情况显示，在欧盟RoHS指令实施几年时间里，很少有中国企业在欧盟被抽查、检查。欧盟对中国企业“网开一面”的原因既有缺少检测标准（IEC62321标准在2009年末才出台），无法做出相关合格评定的原因，也有一个原因是，担心它们对中国企业进行检查会招致中国质检部门按照中国《管理办法》查它们的企业。因此，《办法》在一定程度上确实“保护”了我们的企业。
二、《电子信息产品污染控制管理办法》简析
在早期，《办法》的名称叫做《电子信息产品生产污染防治管理办法》，2002年以后，经两次修订，定为《电子信息产品污染控制管理办法》。这一名字的改变更突出了所谓电子信息产品污染控制主要是电子信息产品自身结构的问题，是与其工作原理有关的问题，不完全是生产工艺的问题。因此，电子信息产品污染控制不是一般的清洁生产问题。
（一）《办法》主要内容
《办法》一共四章，27条。第一章的主要内容集中在第一条、第三条。第一条明确了立法宗旨、立法依据，这并不是八股文式的安排，它实际上是在阐明《办法》的法律渊源，决定《办法》的灵魂。第三条确定了《办法》的调整范围，包括调整对象及其行为。《办法》通过这两条的内容安排，明确了中国开展的电子信息产品污染控制就是电子信息产品限制使用有害物质。
《办法》第二章是该规章最主要、也是最重要的内容部分。第二章建立了四项法律制度：
第一，产品进入市场必须做好“自我声明”。一是要声明产品中含有的有害物质的含有情况；二是要声明产品在废弃之后可否回收利用。
第二，电子信息产品污染控制标识应标准化。
第三，严格限制使用有害物质采取目录管理方式。
第四，限制使用有害物质的合格评定采取3C认证方式。
（二）制定《办法》的目的和意义
1.把污染控制纳入法制化管理轨道
市场经济最本质的特点一是竞争经济、二是规制经济，在市场经济条件下只有制定完备的法律法规，我们才能做到依法行政，最终达到建设法治政府的目的。就电子信息产品污染防治工作来讲，只有通过制定《办法》，把污染防治纳入法制化管理轨道，才能做到既规范企业行为，又促进产业发展，为产业营造一个良好的发展环境；才能做到既让我们的产业更好地承接世界制造业向我国转移的趋势、进一步融入到国际市场之中，又防止国外有污染的电子信息产品对我们可能造成的危害，有效地保护我们的产业。
2.从源头开始，逐步实现整个产业链的污染治理
电子信息产品污染防治的核心内容是有害物质的控制。现代科学已经发现，废弃电子信息产品之所以有可能对环境造成污染和破坏，是许多电子信息产品由于功能和性能的需要，在其所选用的材料中添加了铅、汞、镉、六价铬等重金属物质，采用了如多溴联苯、多溴二苯醚等溴化阻燃剂，当这些重金属物质和有机化合物进入空气、土壤、水中后再进入人体，会对人体健康造成伤害。所以，是电子信息产品中这些重金属和无机化合物的存在，形成了对环境的潜在威胁。当我们对废弃的电子信息产品进行不合乎环保要求的拆解时，这些有害物质得不到有效的收集、控制，必然会造成环境污染，从而造成人类的公害。同时，从资源节约的角度看，这些有害物质又都是属于地球上的不可再生资源，对废弃的电子信息产品进行不当的拆解，也将造成资源的浪费。因此，可以说电子信息产品对环境的污染问题，实际上是从它“诞生”时就已经潜伏了。
但是按照传统的产业部门管理产业的思路，所谓行业管理一般是沿产业链展开的，特别是在计划经济下的部门，其行业管理往往是起始于主要或重要的原材料生产，或者从零部件的制造开始，终止于产品进入市场，最多延伸至产品的售后服务。因此，传统的部门管理产业的模式是一种“直线式”的模式。而废旧电子信息产品回收处理再利用问题的提出，是对传统行业管理的挑战，要求我们从过去只关注产品“诞生”转为关注从产品“诞生”到“死亡”的全过程，即关注产品“从摇篮到坟墓”的全过程。新的产业管理模式是一种“闭环式”的、基于循环经济理念的管理模式。如果我们从产品的研发、设计、生产、销售、进口等环节就开始立足于做好对这些有害物质的控制，如替代、减量化，不仅可以有效地减少其利用总量，也可以为电子信息产品在进入废弃阶段后的拆解、利用打下基础，一方面，避免了有害物质在废弃电子信息产品进行拆解时的泄漏、溢出；另一方面，可以利于资源的分类回收处理、循环再利用。所以，“从源头抓起”体现了“污染防治”、“预防在先”的环境保护思想和原则；既是废弃电子信息产品回收、拆解、处理再利用的基础性的工作，也是生产者对“谁污染，谁负责”的污染治理原则的最重要的实践。这也让我们找到了工作的定位，即将电子信息产品污染防治作为废旧电子信息产品回收处理再利用工作的基础性工作，体现“污染防治，预防在先”的环境保护原则，落实“从源头抓起”的工作思路。
3.保护环境，节约资源，实现有害物质在电子信息产品中的替代或减量化
有害物质的控制，一是禁止，二是限制。禁止在电子信息产品中使用有害物质就是要实现在电子信息产品中的有害物质的替代。而在电子信息产品中进行的有害物质的替代可以通过两个途径来实现：要么找到功能、性能相同，但不含有害物质的产品，即进行产品替代，比较典型的例子是不再使用铅来进行防辐射的液晶、等离子等显示器件的出现，替代了需要用铅来进行防辐射的电真空显示器件；要么找到有害物质的替代物质，比如焊料的无铅化。此外，暂时没有找到替代产品，也没有找到替代材料，“替代”难以实现，这时就需要进行有害物质的减量化。“减量化”对于有害物质的控制来说并非是“不得已而为之”，“减量化”其实是污染治理的一条重要原则。
废旧电子信息产品回收处理再利用有两个根本目的：一是减少或根除废旧电子信息产品中的有害物质对环境的污染，二是将组成电子信息产品的基本材料加以再利用，在达到控制有害物质使用总量增量目的的同时，实现资源节约，特别是对不可再生资源的节约。作为废旧电子信息产品回收处理再利用的基础性工作，在电子信息产品中进行有害物质的控制同样也是为了达到这样两个目的。所以，制定《办法》是用立法的手段来规范企业在生产电子信息产品时必须进行有害物质的替代和减量化，从而达到保护环境，节约资源的目的。
4.促进产业结构调整，实现电子信息产业可持续发展
电子信息产品污染防治的立法工作固然重要，但并不是最终目的。我们不是为了立法而立法，实事求是地讲，作为一个产业的主管部门，制定一部约束自己的法规，其重要意图是可以从立法所产生的结果看出的。我们之所以下定了决心，力排一切困难，坚定不移地推进《办法》的制定工作，关键在于，《办法》不仅仅是达到了保护环境、节约资源的重要的作用，更重要的是，制定《办法》将起到推动电子信息产品进行一次新的技术革命、产业结构调整和产品升级换代，从而确保产业可持续发展的重要作用。
电子信息产业自诞生以来，出现过多次由于新的电子信息技术导致的“产业革命”：晶体管代替电真空管，集成电路取代许多分离器件，计算机技术的快速发展，电子家电产品从模拟技术到数字技术的变化，等等。新技术的出现不仅是带来一个产品的变化，而是带来了一个新的产品市场和许多与其相关的产品市场的巨大变化，带来一个新的产业发展机遇和许多与其相关的其他产业的发展机遇。我们必须跟上当前全球范围的环境保护的大趋势，抓紧推进我们实现基于环境保护和资源节约的“产业革命”。以立法的形式，强力推动我们的企业加快产品实现有害物质的替代，加快产品的更新换代，从而实现产业升级。只有这样，才能确保我们产业的可持续发展，确保我们的国家利益、民族利益。
5.积极应对欧盟两指令，为电子信息产业营造良好环境
欧盟2003年发布的WEEE和RoHS两项指令完整地提出了欧盟关于在电子电气领域的环境保护理念和法制化措施。我们必须看到，欧盟两项指令在起到保护欧盟环境作用的同时，对世界各国出口欧盟的电子电器产品也形成了新的贸易壁垒。而我国近几年出口欧盟的电子信息产品增长很快，两项指令的实施必将对我国电子信息产品出口欧盟造成重大影响。在经济全球化的今天，世界上任何一个国家制定涉及贸易的法律法规，其作用与影响都不会仅仅局限在本国范围，所以，一个国家的立法活动影响往往会超出其国界，特别是制定涉及国际贸易的法律法规，将更是如此。目前，对欧盟两项指令的应对，在世界范围内，基本有三种做法：第一是适应欧盟两项指令的要求，尽快从产品的研发、设计、生产、原材料的采购、销售、进口等环节做好相应的调整，这种应对涉及资金、技术、营销策略、产品结构、投资模式等方面的准备。显然，这种应对是一种被动式的应对。第二是和欧盟进行“讨价还价”式的谈判，争取自己的利益在欧盟两项指令的框架下得到适当保障，比如向欧盟申请所谓“例外”，即以“豁免”的方式，争取自己出口欧盟的产品暂时不受两项指令的约束。这种应对是在现有的国际间的游戏规则基础下进行的，因此，这种应对虽然具有一定的主动性，但这种主动仍是一种受到限制的主动。第三是基于国际贸易“互通有无”、“有来有往”的特点，也基于WTO规则允许的国际贸易中WTO的成员国可以环境安全方面的原因制造合理的技术性贸易壁垒，针锋相对地制定自己的相关法律法规，这将会成为国际贸易中不同国家之间重要的相互制衡手段。这样一来，应对欧盟两项指令，除了企业做好准备、政府和行业协会帮助企业“讨价还价”争取“豁免”外，我们还可以出手的一项更为主动的、积极的措施就是：针对欧盟两项指令的做法，也制定我们的技术性贸易措施，以增加我们在谈判桌上的砝码。制定《办法》是最积极、主动地应对欧盟两项指令的途径。
三、电子电气产品污染控制技术法规展望
（一）电子电气产品污染控制立法将通过修订《办法》的方式实现与国际的接轨
如前所述，目前我国电子电气产品污染控制立法的方式依然是制定部门规章。当前的主要工作是修订《办法》，将遵守“稳定性与适应性相结合的原则”、“统一性和灵活性相结合的原则”、“原则性与具体性相结合的原则”，拟通过修订《办法》达到以下目的：
第一，扩大调整范围。拟将污染控制由电子信息产品范围扩展至电子电气产品领域。
第二，将“电子信息产品污染控制重点管理目录”改为“电子电气产品污染控制达标管理目录”。
第三，删除进入“电子电气产品污染控制达标管理目录”必须进行3C认证的表述，将进入“电子电气产品污染控制达标管理目录”的产品须进行的合格评定改为不确定的方式。
（二）将通过在“绿色制造”、“绿色设计”、“绿色使用”、“绿色回收再利用”等领域的立法实现电子电气产品全生命周期“污染控制”的法制化
首先，需要加强电子电气产品污染控制法制体系的研究，尽快建立电子电气产品污染控制法制框架，并应制定电子电气产品污染控制立法规划。
其次，电子电气产品污染控制立法应作为一项系统工程，综合考虑，并应做好“顶层设计”。然后，可在此基础上制定立法年度计划。选择其中重要程度高、产业关联性强的领域开展立法，明确立法的思路。
再次，可以参照欧盟制定EuP指令、REACH指令的做法，在相关领域逐步开展立法工作。
（三）电子电气产品污染控制“技术法规”的制定为行政立法行为，将严格遵守立法规则
今后，制定电子电气产品污染控制的法律、行政法规、规章仍必须遵守立法的一般原则，如：
（1）依法立法原则。必须依照宪法和组织法规定的权限立法；必须依据法律、行政法法规关于相应问题的已有规定，做好协调和衔接工作，不能与法律、法规有关的相关问题的规定相抵触。
（2）民主立法原则。即应尽可能通过各种方式听取和尊重各方面的意见，保证民众广泛地参与立法。可以采取公开制度、咨询制度、听证制度等方式进行。
（3）效率原则。不仅仅是关于时间的问题，而且还应该注意成本效益的问题。
（4）加强管理与增进权益相协调原则。实现和增进公民的权益，保护人民的幸福是其终极目的，因此，更应该加强管理和增进权益相协调。
行业篇