此外，周公旦卒后，长子伯禽就封于鲁，称鲁公；次子世袭周公，为王卿士，世世传之。宣王时有周、召二公，至春秋时犹有周公黑(肩桓公五年)、周公忌父(庄公十六年)、周公阅文(公十四年)、周公楚(成公十一年)等，成王顾命大臣中居然无周公，殊觉奇怪。周公无疑应居卿位。
再如，成王封幼子臻于单，子孙亦为王卿士，见诸《左传》的有：单襄公(成公元年、二年、十一年、十六年、十七年等’、单顷公襄公三年’、单靖公襄公十年’、单献公昭公七年’、单成公(昭公十一年、单穆公昭公二十二年、二十三年、二十六年)、单武公(定公七年、八年)、单平公(哀公十三年)等。又如，成氏为文王子郕叔武之后，见诸《左传》者有：成肃公(成公十三年)、成简公(昭公七年)、成桓公(定公八年)等，均为王卿士。由于西周行世卿制，因此我们有理由推测，单氏、成氏也在西周卿士之列，但时间不一定始于成王时。
从史书上看，卿的数量有不断增益之趋势，因为新王即位后，往往将自己的嫡弟增补为卿士，如：
王叔氏 《左传》僖公二十八年，“王命尹氏及王子虎、内史叔兴父策命晋侯为侯伯”。杜注：“尹氏、王子虎皆王卿士也。”王子虎即王叔文公，《春秋》文公三年“王子虎卒”，传作“王叔文公卒”。王子虎为僖王之子，故当于僖王或惠王时始列为卿。其后有王叔桓公(文公三年、宣公七年)、王孙苏(文公十四年、宣公十五年)、王叔陈生(襄公五年、十年)等，均为周室卿士。
虢氏 《左传》隐公八年：“虢公忌父始作卿士于周。”金文有虢季。虢公为武王弟虢仲或虢叔（已不可考）之后。隐公八年当周桓王之五年。然周桓王二年，“曲沃叛王，秋，王命虢公伐曲沃而立哀侯于翼”。又，昭公二十六年《春秋左传正义》引《竹书纪年》云，“幽王既死，而虢公翰又立王子余臣于携，周二王并立”，其时已能立王子，恐非卿不足于当此任，则虢氏为卿之始应当早在西周时。
郑氏 郑桓公为厉王少子、宣王母弟，封于郑。在位三十六年以幽王故，为犬戎所杀，其子“郑武公、庄公为平王卿士”，则郑氏为东迁之初新增的卿。
刘氏 刘康公，经称王季子，为周顷王之子，周定王母弟。其后刘定公夏（襄公十四年、昭公元年）、刘献公挚（昭公十二年、十三年、十七年、二十二年）、刘文公（昭公二十二三年、二十六年，定公四年、哀公三年）、刘桓公（定公七年、八年）等，俱为王室卿士。可见，刘氏卿位亦是东迁后所有。
甘氏 王子带为周襄王母弟、惠后次子。其后甘简公（昭公十二年）、甘悼公（昭公二年）、甘平公（昭公二十年）、甘桓公（昭公二十四年）等，均为王室卿士，当是襄王时始有卿位。
见诸经传的卿还有很多，如穆王时有祭氏谋父、宣王时有尹氏尹吉甫、厉王时有荣公等。入春秋以后，还有原氏、巩氏、儋氏等等。
周代有所谓“世卿世禄”之制，卿的爵禄是世袭的，一方面原有的卿要保留、下传，另一方面新的卿要增入，卿的员数不可能固定的，所以《周礼》六卿之制实属子虚。
有的学者举《尚书·甘誓》“大战于甘，乃召六卿”语为证，说“六官之制在周代以前即已出现”，然而《甘誓》为战国时之作品，不足为据。
毛奇龄又以侯国中有相应于六官的职名，说六官之制为古制，如《春秋》隐公十一年羽父求大宰，文公二年夏父弗忌为宗伯，昭公四年季孙为司徒、叔孙为司马、孟孙为司空，定公十四年孔子为司寇。有的学者还将《左传》所见六官名详加罗列，进而引出结论，“诸侯国既有六官之制，则周王室亦当有六官之制”。这一推断，乍看无可动摇，但是细加推敲就可发现两个问题：
第一，鲁、宋等国有与六官相应的官名，不等于其国有六卿之制。鲁秉国政者为孟孙、叔孙、季孙三卿，其地位也与鲁之大宰、司寇等不可相提并论。宋有六卿，但官名与《周礼》六官多有不同：大司马、大司徒、司城、左师、右师、大司寇。其余诸国连六官之名都凑不齐，更无论矣。所以，将某些名称与《周礼》六官相同或相似，但级别较次的官员指为六官，无补于事。可以肯定地说，上举诸国，没有一国实行过《周礼》的六官之制，《周礼》六官是综合列国官制而成，适足见其为晚出。第二，退一步而言，即便某国六卿官名与《周礼》全同，也不能轻下断语，因为官名相同并不等于两者就是一回事。《周礼》以大宰为最高官职，而春秋各国执政各不相同，或无大宰，或有而其权位不同。鲁、宋两国都有大宰，但与《周礼》之大宰相去甚远，此其一。其二，《周礼》六官代表阴阳五行，各有象类，列国之卿均无此色彩，这是一个极重要的区别。
周王室职官名，文献中不多见，金文也较散乱。所以，学者好以春秋以降列国之制推王室制。于是将晚出的、非一国一朝的列国官制拼凑成一套，指为西周官制，这是不可取的。
“诸侯国既有六官之制，则周王室亦当有六官之制”一语，前提不能成立，推论也就难以成立。
《周礼》六卿各有所司，绝不相混：大宰掌治职，大司徒掌教职，大宗伯掌礼职，大司马掌政职，大司寇掌刑职，大司空掌事职。文武亦分职，六官除司马主武事外，其余均不相涉军将由六乡大夫担任。从文献看，王室卿士的日常事务有代王锡命、与盟、聃诸侯、赗、会葬、迎聘、征讨等，彼此之间并无严格分工，他们不专一职，随机而出，如：
《左传》僖公二十八年，王命王子虎等册命晋侯为侯伯；僖公二十九年，王子虎又与鲁、晋、宋、齐等盟于翟泉，谋伐郑。是王子虎兼册命与盟会。
庄公元年经，夏，单伯送王姬；而庄公十四年经，单伯于夏会伐宋，冬又会齐侯、宋公、卫侯、郑伯于鄄。是单伯兼与嘉礼、军礼、宾礼。
宣公十年经，天王使王季子来聘。王季子即刘康公。《左传》宣公十五年，晋侯使赵同献狄俘于周，刘康公又参与其礼。《左传》成公十三年，刘康公又会晋侯等伐秦。是刘康公兼与聘问、征讨、献俘礼。
襄公十五年经，刘夏逆王后于齐。刘夏即刘定公。《左传》昭公元年，天王又使刘定公劳赵孟于颍。是刘夏兼逆后与劳师。
《左传》文公元年，王使毛伯卫来锡公命。文公九年经，毛伯卫来求金。是毛伯兼锡命与求金。
《左传》宣公六年，冬，召桓公逆王后于齐。《左传》成公八年，秋，召桓公来锡公命。是召桓公兼逆后与锡命。
诸如此类，不尽一一。可见，卿之职责不仅文武不分，而且锡命、与盟、迎聘等亦不甚分职，某行某事，均无定例，视情况而定。
周代职官分工不细密，还有更多的佐证：如《左传》宣公十二年“工尹齐将右拒卒以逐下军”，昭公二十七年“工尹寿帅师至于潜”。工尹为掌百工之官，可见战时可以统兵。如《左传》所记来聘者，可以是宰周公、王季子等卿，亦可以是南季（隐公九年）、家父（桓公八年、十五年）等大夫，还可能命一年轻位卑的人，如桓公五年经，“天王使仍叔之子来聘”，杜注：“仍叔，天子之大夫，称仍叔之子，本于父字，幼弱之辞也。”前儒以为《春秋》此笔是讥天王违礼，其实不过是揣度之辞，以后世礼书衡量前代之事。当时诸侯虽有离心之志，但还不敢太放肆，王室之中更无论矣，天王尚不至于胡乱找一人应差，必是仍叔之子有过人之处，而当时对职责之规定又不如《周礼》那样刀劈斧断般地严格，使之并无不可。
阎若璩说：“盖古者人虽有专官，官虽有定职，至国有大事，则推贤而往，人不以为意。”这种职分不清的情况，至秦汉时犹存，如汉代之大司农，为国家财务总管，但又兼管仓储、水利、货运乃至各种官卖事业；中尉（执金吾）管治安，但也管造船；太常主管祭祀，但又管医药。
金文中也有类似的现象，如《免觯》有“免作司工”之语，而《免簠》、《免簋》又云
“免受王命作司徒”。又有《史免簠》，郭沫若说亦是同人之器，则免又任史官。《扬簋》云：“扬，作司工，官司量田甸，司居，司刍，司寇，司工司”，则司工（空）扬不仅管理田甸、司居、司刍等官，还管，司寇”之官。而《周礼》中的司寇与司空是平起平坐的，职掌刑杀。有趣的是，1971年在河南新郑的郑韩故城出土的一批兵器铭文中，司寇又成了管官府手工业的官，现揭之如下：
（1）九年，郑令向，司寇商，武库工师铸章，冶（矛）
（2）十五年，郑令肖距，司寇彭璋，右库工师，冶赣（戈）
（3）十六年，郑令肖距，司寇彭璋，库工师皇佳，冶（戈）
（4）廿一年，郑令，司寇吴裕，左库工师吉忘，冶（戈）
（5）卅一年，郑令楅，司寇肖它，库工师皮耴，冶尹启（戈）
（6）三年，郑令楅，司寇芋庆，左库工师祈，冶尹造(戈)
(7) 四年，郑令韩，司寇长朱，武库工师弗，冶尹颇造(戈)
(8) 五年，郑令韩，司寇张朱，右库工师皂高，冶尹造(戈)
这些铭文所记载的韩国完整的兵器库官制是：
郑令一司寇一各库工师一冶(冶尹)
司寇是郑令之下“统辖首都有四库营手工业的官”，似与司法无涉。其实，古代兵刑无别。《吕刑》、《皋陶谟》以及《左传》、《国语》等每每兵刑连类言之，顾颉刚先生认为，“兵刑分而为二，秦汉以下之事也。周介其间，必有同乎古代而未全变者，亦必有开始蜕。化而已略同于秦汉以下者”，其说至为精当。先秦时司寇地位并不很高，如上举铭文外，睡虎地秦简中的司寇甚至是刑徒名。学者往往好引《左传》定公四年语，“武王之母弟八人，周公为太宰，康叔为司寇，聃季为司空”，以证司寇地位之高。但是，《左传》又云“昔周克商，使诸侯抚封，苏忿生以温为司寇”，《尚书·立政》亦有“司寇苏公”语，足证康叔非司寇。《周礼》以司寇入六官，又以之与司马分掌兵刑，也是其晚出之证。
（第四节 畿服所见中央与地方的关系
周秦时代中央与地方的关系，先后有西周分封制和秦郡县制两大类型。在国家结构形式上，两者有本质区别，前者是地方分权形式，后者是中央集权形式。两者的优劣，直到秦始皇统一六国之初，犹有争议。
《周礼》把儒家“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”、“礼乐征伐自天子出”的传统思想，作为“体国经野”和“设官分职”的基调，因此，它采用了周代分封制的外在形式。但是，春秋以降，天子受制于列强，形同，告朔之饩羊”的局面，使它不得不引以为戒。而战国末期各国郡县制形成后，国君得以真正总揽国柄的现实，又使它不无启发，所以，它也吸收了郡县制的进步因素。两种制度的糅合和改造，形成了《周礼》独特的国家政权的结构形式。
《周礼》规划的行政体制大局，分为畿内与畿外两大层次，表现了作者对中央与地方关系的设想。
依《周礼》的设计，天下的中心，是方千里的王畿。《大司徒》云“制其畿方千里而封树之”，贾疏，“王畿千里，以象日月之大，中置国城，面各五百里”。王畿以方九里的王城为中心，然后分别以百里为界，呈正方形辐射状大小相包，层层相套。王城之外、王畿以内的行政区，由近至远，分别称为郊、甸、稍、县、都，此即所谓，面各五百里”。
在王畿以外的广大地区，又以王畿为中心，呈正方形辐射状，层层向外分布，于是有所谓，九畿”，《大司马》云：
方千里曰国畿，其外方五百里曰侯畿，又其外方五百里曰甸畿，又其外方五百里曰男畿，又其外方百曰里曰采畿，又其外方五百里曰卫畿，又其外方五百里曰蛮畿，又其外方五百里曰夷畿，又其外方五百里曰镇畿，又其外方五百里曰蕃畿。
《秋官·大行人》中有所谓，九服”，与此“九畿”为一事，但侯、甸、男、采、卫均称服而不称畿，又称蛮畿为要服。夷、镇、蕃三畿在九州之外，谓之蕃国。据《夏官·训方氏》郑注，《周礼》所称四方诸侯，均指六服以内诸侯。
但是，观《孟子》及《王制》等典籍，并没有二百里到五百里的层层划分，金文中也绝无郊、甸、稍、县、都的畿内之制。《诗经》云“邦畿千里，维民所止”，毛传：“畿，疆也。”可见，“邦畿千里”是盛赞殷疆辽阔的溢美之辞。《周礼》则据以为实，将千里定为王畿，再细分为五级行政区，又在王畿之外溢以九千里的九畿。这种大一统的宏伟版图，只有战国晚期以后的人，才有气魄想象出来。
《大司马》九畿的名称与《夏官·职方氏》全同。不过《职方氏》称为“九服”，《大司马》称为“九畿”，而《职方氏》文全袭自《逸周书·职方》，这一点在前面已经谈到。
所谓畿服之制，西周文献均无言及者，东周以后始有之，如《尚书·皋陶谟》、《逸周书》的《作雒解》和《王会解》、《国语·周语》、《吕氏春秋·慎势》等。郭沫若说，“倡之者当是一人，传之者则斟酌损益，各为异词，故或为五，或为六，或为九，其散见于它书者，名称、里数均各有参差”，“汉以来之学者，于此等文献，一律视为实录，见里数、称名之不同，则多方以求其汇通”，古代只有王畿称畿，其外无称畿者。《周礼》侯、甸、男、采、卫、蛮、夷、镇、蕃皆称畿，是其晚出之证。
从西周文献及金文看，当时有内服与外服之分，内服指公卿百官，外服指诸侯。如《尚书·酒诰》云：
越在外服，侯、甸、男、卫邦伯。越在内服，百僚、庶尹、惟亚、惟服、宗工，越百姓里居。
《尚书·康诰》云：
周公初基作新大邑于东国洛，四方民大和会。侯、甸、男邦、采、卫，百工播，民和，见士于周。
《尚书·召诰》云：
周公乃朝用书，命庶殷侯、甸、男邦伯。
《令彝》：
周公朝至于成周，（出）令，舍三事令。卿事寮、者（诸）尹、里君、百工、者（诸）侯：侯甸男。舍四方令。
上引文中，侯、甸、男指诸侯国所在之服，而非畿服之名号，邦伯即诸侯。“侯、甸、男、卫邦伯”，即侯、甸、男、卫等服之邦伯。所谓外服、内服，即外官、内官，而非内外畿服。郭沫若说：“畿服之制，乃后人所伪托，金文无畿字，服字多见，与《酒诰》义同，并非地域的区划。”
关于九畿中五等诸侯的封地。据《大司徒》文为：诸公之地，封疆方五百里；诸侯之地，封疆方四百里；诸伯之地，封疆方三百里；诸子之地，封疆方二百里；诸男之地，封疆方百里。此制与文献所记相去甚远。《孟子》说，“公、侯皆方百里，伯七十里，子、男五十里”，较近史实。若如《周礼》五百里、四百里之说，则漏洞百出。清人崔述说：
孟子之言非臆说矣，且以今地里考之，鲁为今曲阜，若方四百里，则邾、滕在封内矣；宋在今归德界，若方五百里，则曹、杞在封内矣。宋、鲁当春秋时兼并之余，犹仅二三百里，故《孟子》曰”今鲁方百里者五，况当成王之世，安所得四百里、五百里者而封之！而得洛以东至海仅二千里，以西至积石亦不逾三千里，又安所得万里者而区划为九畿乎！
其说至为精到。可见，九畿之制与九州之说一样，都是战国晚期人所臆造。
《周礼》王畿中的居民组织有三类：
（一）六乡与六遂。按照《周礼》的设计，王城之外方五十里为近郊，又其外方五十里为远郊。近郊和远郊共方百里，合称四郊。王于四郊设六乡，又于四郊外方百里之地设六遂。六乡和六遂离王城最近，是直接藩屏王城的，因而组织最为严密。六乡的居民组织与军事组织是合一的：乡、州、党、族、闾、比，即军、师、旅、卒、两、伍。州长、党正等各级行政长官亦即六军中的各级武官。六遂的居民编制与六乡完全相同，只是名称不同而已，称为遂、县、鄙、里、邻。六乡、六遂各七万五千家，六乡之军是正六军，六遂之军为副六军。因此六遂的官员都比六乡低一级。在一般情况下，六乡与六遂的分工是，六乡出军，六遂出车徒，所以韦昭说：“《周礼》天子远郊之地有六乡，则六军之士也；外有六遂，掌供王之贡赋。”