有些持《周礼》反映周代政制的同志认为，“这种行政编制与军事编制合为一体，是古代农村公社社会形态的一个重要特征”。这种看法的问题在于，把按政治需要和地区硬性划定的居民组织，与农村公社的血缘团体混为一谈，这是错误的。从文献来看，这类组织始见于齐。春秋时，齐国统治者为了打破宗法贵族的特权，加强国君的地位，创立了一套全新的居民组织系统，其官员的任免由国君直接控制，虽然没有郡县的名称，但在本质上是与之相同的。如《管子·立政》云：
分国以为五乡，乡为之师；分乡以为五州，州为之长；分州以为十里，里为之尉；分里为十游，游为之宗。十家为什，五家为伍，什伍皆有长焉。
《国语·齐语》所记与此稍异，但实质则是相同的，其文言管仲革旧典，“作内政而寄军令”，按照“参其国而伍其鄙”的政策，分国为二十一乡，其中有十五个士乡，其制为：
五家为轨，轨为之长；十轨为里，里有司；四里为连，连为之长；十连为乡，乡有良人焉；以为军令、五家为轨，故五人为伍，轨长帅之；十轨为里，故五十人为小戎，里有司帅之；四里为连，故二百人为卒，连长帅之；十连为乡，故二千人为旅，乡良人帅之；五乡一帅，故万人为一军，五乡之帅帅之···内教既成，令勿使迁徙。伍之人祭祀同福，死丧同恤，祸灾共之，人与人相畴，家与家相畴，世同居，少同游。故夜战声相闻，足以不乖；昼战目相见，足以相识。其欢欣足以相死。居同乐，行同和，死同哀。
有的学者把它看做保留西周旧制的显著例子，这是很难令人信服的。“作”乃创作之意，“作内政而寄军令”的政策，是管仲为适应征战争霸的形势而创制的，若是旧制，岂有桓公不知，反向管仲请教之理？从上引文字可以看出，管仲制定这一政策，主要是为征兵的便捷和战争中的配合默契。
秦国也有类似的制度。秦献公十年（公元前375年），为加强封建统治，曾建立“为户籍相伍”的制度。秦孝公六年(公元前356年)，又“令民为什伍，而相收司连坐。不告奸者腰斩，告奸者与斩敌首同赏，匿奸者与降敌同罚”。这是以“告奸”为主要目的，使五家为保，十保相连，十五以上的组织情况不详。从史书记载看，它不像是军事组织，而是编户组织。
《周礼》乡遂的制度及其组织形式，显然是吸收了齐、秦制度的优点而成的，试比较如下：
1.《齐语》有乡鄙，乡组织分轨、里、连、乡、军（五乡）等五级，一军为一万人。《周礼》有乡遂，均为六级组织，每军一万二千五百人。乡遂组织大致采用五进制，而殷周时代的军事组织一般都采用十进制。《齐语》所记齐国居民组织则五进制与十进制混杂。《周礼》虽然插入四进制一级，以保持百家为族的数目，但总的说来是五进制。张政烺先生指出：“改十进制为五进制，是生产力发展，氏族衰微，家的地位逐渐提高的表现。”，它无疑是一种晚起的、进步的组织形式。
2.《齐语》有“令勿使迁徙”之语。《地官·比长》则有若“徙于国中及郊，则从而授之；若徙于他，则为之旌节而行之。若无授无节，则唯圜土内之”的规定。
3.《齐语》令伍之人祭祀、死丧、祸灾等相共。《大司徒》则有使其相保、相葬、相救、相赒、相宾的要求。
4.秦法以告奸为目的。《地官·比长》则有五家“有罪奇邪则相及”，《族师》有“刑罚庆赏相及相共”。
商鞅强调的是户籍和治安，管子强调的是战争中的协同，《周礼》则二者兼收，再加以礼事，使之变成一套完善的政教、军事、民政相一体的制度，其主要职能有学法、检稽户籍、兴贤能、考课以及祭祀、军旅、田役、会同、丧葬等活动的组织工作。这种体系便于王对军队和民人的控制，它显然是在秦齐之制的基础之上改造而成的。
（二）三等采地。《地官·载师》云：“以家邑之田任稍地，以小都之田任县地，以大都之田任地。”大夫的采地称为家邑，在稍；卿的采地称为小都，在县；公的采地称为大都，在。据贾疏，其地分别为二十五里、五十里和百里。公卿大夫是朝廷命官，其采地由家臣治理。但他们的家臣必须由王任命，并效忠于王，因而均列入六官之中，如春官之都宗人、家宗人，夏官之都司马、家司马，秋官之都士、家士，均是。
三等采地又称为畿内之国，但它并非独立性很强的邦国，而是事事听命于朝廷的一级行政单位。《大宰》云：“以八则治都鄙：一曰祭祀，以驭其神；二曰法则，以驭其官；三曰废置，以驭其吏；四曰禄位，以驭其士；五曰赋贡，以驭其用；六曰礼俗，以驭其民；七曰刑赏，以驭其威；八曰田役，以驭其众。”三等采地、四等公邑统名为都鄙。都鄙的宗庙社稷之祀、官府的法则、官员的废置与禄位以及赋贡、礼俗、刑赏、田役等，无不统辖于大宰。故方苞说，八则”是，治分于外，权操于内，所谓驭也”。八则所言，实际上与乡遂所行制度基本一样，只是在表述上有详略之别而已。王安石说：“治莫小于都鄙，莫大于天下，都鄙如此，则治天下可知矣。”治天下之法可由此推知，其说甚是。可见中央对都鄙乃至九服都有严密的控制，其具体表现是：
1.朝大夫之制。《秋官·朝大夫》云：
掌都家之国治，日朝以听国事故，以告其君长。国有政令，则令其朝大夫。凡都家之治于国者，必因其朝大夫，然后听之。唯大事弗因。凡都家之治有不及者，则诛其朝大夫。
可见，朝大夫是都家派驻朝廷的特殊官员，其任务是每日听朝，记录王国所施行之事，再以文书告其君长，此即所谓“国治下达”；都家有事呈报朝廷，须先经朝大夫审理，此即所谓“都家之治上达”。若施延不办，则诛朝大夫。可见三等采地被置于王朝的严密监督之下。
朝大夫之制不见于先秦典籍，至汉初始有之，所以俞正燮云朝大夫“其职若汉郡国邸吏”，“国事故者，谓邸报”。西汉时，郡国有于京师设邸之制，负责传抄诏令奏章，可见这是晚至汉代才出现的制度。
2.以法行都家之治。《秋官》有“都则”一职，但职文已亡佚。
《叙官》郑注：“都则，主都家之八则者也。”此“八则”即大宰之“以八则治都鄙”之八则，是治都鄙官府的准则，此官当是监督执行者。都家没有自己的法令，一切听命于朝廷。《都司马》云“以国法掌其政学，以听国司马，家司马亦如之”。国司马即大司马、小司马。孙诒让云，，国法即大小司马诸官之官法”。政即，政事”之政。王引之说“政学即政教也”。可见，都司马、家司马都是从大司马处受官法，然后在都家实行之。都家的军役也被大司马牢牢控制，不得自行其是。
3.正礼法。《春官·都宗人》云“正都礼与其服”，《家宗人》云“掌家礼与其衣服、宫室、车旗之禁令”。采邑主的衣服、宫室、车旗等，必须严格遵守朝廷指定的命数和有关的规定，不得僭越，有不如法者，则正之。
4.秋官之都士、家士的具体职守，经文缺佚，当亦是根据大、小司寇之官法而控制都家之法者，可以由此推论，都家亦无独立的司法权。
从文献看，春秋时期卿大夫的权力比《周礼》所说大得多。他们有自己的武装，称为
“私属”、“私卒”或“私属徒”。又有诉讼方面的裁决权，这是领主的权力之源。至战国末叶，随着土地所有制的变化和封建割据走向中央集权，采邑逐渐变为食邑。食邑的特点是，领主只能衣食租税，不能享有该地的政治特权，因而不可能有政治上的独立。《周礼》的采邑中已有朝大夫一职，可见其变革比战国末更为彻底。总之，三等采地实际上也是直辖于中央的一级行政组织。
（三）四等公邑与郊里。甸、稍、县、都除六遂七万五千家和三等采地之外，余地均为公邑。封则为采地，未封则为公邑。公邑的面积要比六遂和采地大得多。郑玄认为，公邑居民与乡遂一样，用五五相比之法，制其居邑。孙诒让则认为，公邑与采地一样制井田。据《小司徒》文，井田法是“九夫为井，四井为邑，四邑为丘，四丘为甸，四甸为县，四县为都”，其说可从。四县之都的面积，与卿的采地面积一样，均为五十里。四都为一大都，面积百里，与公的采地面积相等。
乡师、乡士掌六乡，遂师、遂士掌六遂。掌四等公邑者则有县师、县士，其下属官员则有县、甸、丘、邑、井之吏，故《地官·载师》郑注云公邑，天子使大夫治之”。可见，公邑与采邑属于私家私臣治者是不同的，其属官体系经文不备，当与遂官略同。
“郊里”指四郊除六乡七万五千家以及宅田、士田、贾田、官田、牛田、赏田、牧田七等外之田的余地。郊里与乡遂组织一样，采用什伍相比之制，并置吏以治之。即《小司徒》所说“四郊之吏”。《地官·县师》职云：
掌邦国：都鄙：稍：甸：郊里之地域，而辨其夫家：人民：田莱之数，及其六畜：车辇之稽，三年大比，则以考群吏而以诏废置。若将有军旅：会同：田役之戒，则受法于司马，以作其众庶及马牛车辇，会其车人之卒伍，使皆备旗鼓兵器，以帅而至。凡造都邑，量其地，辨其物，而制其域。以岁时征野之赋贡。
可见，其职能与乡师、遂师等基本相同。公邑与乡遂的区别之一，是负担的责任不同，即所谓乡遂制军，都鄙出车徒，前者较后者重要，故官员爵秩均高于后者，但在行政管理上，却无明显区别。至此，我们可以说，乡遂、公邑、采地，实际上都是采用郡县制的管理方法，以将地方之权集中于中央。
中央与九畿的关系在《周礼》中占有很重要的地位。九畿均在千里王畿之外，但中央对其控制却极严密。《周礼》大司马之职有二，一是四时教习田猎，二是负责平正邦国。故与邦国事务有关的官员亦列于夏官。《大司马》云：
掌建邦国之九法，以佐王平邦国：制畿封国，以正邦国；设仪辨位，以等邦国；进贤兴功，以作邦国；建牧立监，以维邦国；制军诘禁，以纠邦国；施贡分职，以任邦国；简稽乡民，以用邦国；均守平则，以安邦国；比小事大，以和邦国。
《周礼》的邦国是指侯国，大司马按王畿的模式，从这九方面来建立邦国，可见干涉之细。