民众是国家政权的统治对象，又是社会赖以存在的基础，故民为国之本，治天下者必先治其民。然而小民弱而不可胜、愚而不可欺，且民心无常，难合易离，治民之势，有如朽索之驭六马，难乎其难。所谓,人无于水监，当于民监”、“天聪明自我民聪明，天明畏自我民明威”、“水则载舟，水则覆舟”云云，反映了两周政治家对这一问题的深刻认识。关于治民的大政方针，在荀子以前主要有德治与法治两种意见。
儒家强调德在治国中的主导作用，孔子说：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”他主张对人民,道之以德，齐之以礼”，把礼作为德的辅助形式。杜国庠先生曾指出，孔子“以‘仁’为‘礼’的最高精神，而以‘礼’去完成‘仁’的目的”。是很正确的。
法家则认为：“仁者能仁于人，而不能使人仁；义者能爱于人，而不能使人爱；是以知仁义之不足以治天下也。”他们反对用仁义教民，,以义教则民纵，民纵则乱”,“举先王、言仁义者盈廷，而政不免于乱”，他们甚至把儒家倡导的礼乐、孝悌等等称为,六虱，他们主张弃礼任法，“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”，用严刑峻法治民。这种刻薄寡恩的方针，殊失相结相亲之义，不能化民，正如司马迁所说：,可以行一时之计，而不可长用也。”
荀子总结了儒法两家的得失，提出了礼法结合、礼本刑用的方针，把礼提到了前所未有的高度，并使之与法相辅相成。他说，“治之经，礼与刑”，“隆礼至法则国有常”，礼义者，治之始也”,“法者，治之端也”。他认为两者缺一不可，否则国将不国：“今当试去君上之势，无礼义之化，去法正之治，无刑罚之禁···天下之悖乱相亡，不待顷矣。”荀子的这套理论，为其后的历代封建统治者所遵奉。
《周礼》六典，以教典扰万民，以礼典谐万民，以刑典纠万民，三者相辅相成，组成了重教化、隆礼义、慎刑罚的治民思想体系。
这一体系正是以荀子“礼本刑用”的精神为底本，增益补苴，精心设计而成的。
（第一节 重教化
《周礼》治民思想之纲有二。
一是大宰之“八统”：
以八统诏王驭万民；一曰亲亲，二曰敬故，三曰进贤，四曰使能，五曰保庸，六曰尊贵，七曰达吏，八曰礼宾。
郑注云：,统，所以合牵以等物也。”贾疏：“谓牵下民，使与上合，皆有以等其事，上行之，下效之也。”可见，“八统”是王亲自躬行、使民仿效的八条准则。所以方苞说八统皆“一一实体于王躬”，王安石也说“统言举此而彼从焉”。
八统的含义，诸家多有阐发，而以叶时所说最为精：“亲亲以教民相爱；敬故以教民不偷；进贤则德、行者升；使能则道艺者用；庸者保之，使其乐事劝功；贵者尊之，使其用下敬上；达吏则拯穷拔滞；礼宾则亲仁善邻。”从八统的内容看，亲亲、敬故、进贤、使能等等，都是儒家的传统思想，这是《周礼》治民思想的基本要点和基本特色。大司徒之,十二教”，则是对八统的展开和补充，后面还要谈到。
二是大宰之“九两”：
以九两系邦国之民；一曰牧,以地得民；二曰长，以贵得民；三曰师，以贤得民；四曰儒，以道得民；五曰宗，以族得民；六曰主，以利得民；七曰吏，以治得民；八曰友，以任得民；九曰薮，以富得民。
郑注云：“两犹耦也，所以协耦万民。系，联缀也。”贾疏：,使诸侯与民相合耦而联缀，不使离散，有九事。”贾说甚详，但以九两为诸侯统第三章民之要，则失之偏颇。吴廷华云：“此经九两，亦应通天下言之。”从上下文义看，九两所系，当包括畿内、畿外之天下万民而言。
我们在第一章曾提到，大宰“九两”，袭自《大戴礼记·文王官人》之“七属”，两者都是系属民之法。“牧”指畿外九州牧伯、五等诸侯之君、三等采地公卿大夫等有国邑者，故以其所领之地系民。“长”即官长，指公卿大夫士等有爵位无国邑者，皆以位尊而领贱，故以贵系民。,师”是有德、行、道艺而教人者，故以贤系民。“儒”是“诵说《诗》、《尚》，通该术艺者”，故以道系民。
“宗”包括大宗、小宗，是纪理族人者。“主”是闲民执役之家长，故以利系民。“吏”指乡遂公邑之治民之官，故以治系民。“友”是同井相合耦锄作者，故以任系民。“薮”为主薮之虞，使民占取材物，故以富系民。“九两之中，牧、长等系民之身，师、儒等系民之心，大司徒所属诸官，几乎都是为此而设。大司徒,以荒政十有二聚万民”,以本俗六安万民等，则是对,九两”的展开和补充。这些内容反映了战国以来井田制被破坏，战争频繁，农民离乡背井、成为流民的现象已成为社会问题，故《周礼》想方设法聚万民、安万民、系万民以稳定社会秩序。
根据大宰“八统”、“九两”的安民、教民的总精神，大司徒所掌教法有比居、任职、施教、制刑、秩序、简稽、井牧等内容，而施教则是其核心部分。下面试加分析。
一、教化的形式——读法和习礼
《大司徒》十二教是《周礼》教民的大纲，其内容为：
一曰以祀礼教敬，则民不苟；二曰以阳礼教让，则民不争；三曰以阴礼教亲，则民不怨；四曰以乐礼教和，则民不乖；五曰以仪辨等，则民不越；六曰以俗教安，则民不愉；七曰以刑教中，则民不暴；八曰以誓教恤，则民不怠；九曰以度教节，则民知足；十曰以世事教能，则民不失职；十有一曰以贤制爵，则民慎德；十有二曰以庸制禄，则民兴功。
这里的不苟、不争、不怨、不乖、不越、不愉、不暴、不怠、知足、不失职、慎德、兴功，都是要使民安分守己，修德向善，勤于本职，而要做到这一点，除施行“十二荒政”之外，主要靠教化，即用祀礼、阴礼、乐、仪、俗、刑等十二类礼仪制度教育之，使民知敬、让、亲、和等等。
《周礼》一书中，国家的种种政令制度，政府各部门和各级行政机构对民众的各项规定和要求等等，都是通过“法”来体现的。因此，每年正月之吉，大宰、大司徒、大司马、大司寇分别悬治象、教象、政象、刑象之法于象魏，使万民观之。
“法”的概念出现很晚。西周时有刑而无法。故《尚书》称《吕刑》，而不称《吕法》。金文中虽有法字，但均作,废”字用，绝无例外。子产铸刑书，亦称辟而不称法。所以，钱穆先生说,古人治国，只知有礼刑，不知有礼和刑以外的‘法’”，“而所谓‘悬法使万民观’的制度，则其事尚在后，大抵是魏国的李悝以后了”，“悬法象魏，使万民观，似乎是吴起、商鞅城门置令的办法，而加以学者的理想化，决不是周公所制，也不象春秋前所有”。钱说大致不错，但此制《管子》等书中已有雏形，两者当有渊源关系。《管子·立政》篇云：
正月之朔，百吏在朝，君乃出令，布宪于国，五乡之师，五属大夫，皆受宪于太史。
《墨子)非命上》亦有类似记载：
先王之书，所以出国家，布施百姓者，宪也。
《管子》、《墨子》都是战国时代作品，其中有些篇章年代更晚，而所记布宪事却远不及《周礼》细密，可见《周礼》的成书年代必在其后。
六乡官员属民读法的，有州长、党正、族师、闾胥四职，读法次数疏密不一，读法的时间，一般在岁首、月吉或祭祀、丧纪等众庶聚集之时。
《州长》职云，“正月之吉，各属其州之民而读法”，“若以岁时祭祀州社，则属其民而读法”，“正岁，则读教法如初”。“正月之吉”，贾疏说是指“建子之月一日”。“岁时祭祀州社”，贾疏，“此云岁时，谓是岁之二时春秋耳。春祭社以祈膏雨，望五谷丰熟；秋祭社者，以百谷丰稔，所以报功”。“正岁”，指夏正建寅之月。因此，州长每年在正月之吉，仲春、仲秋祭州社以及正岁四次聚集众庶读法。
《党正》职云，“及四时之孟月吉日，则属民而读邦法···春秋祭，亦如之”，“正岁，属民读法”。郑注：“谓雩水旱之神”，是在党一级设坛位的固定祭祀。如此，则党正有四时孟月吉日及春秋祭等六次读法，此外正岁还有一次读法，正岁在寅月，属孟春，前已有四孟吉日读法，故于此月又择日重复读之。所以党正于一岁之中七次属民读法。
《族师》职云，“月吉，则属民而读邦法···春秋祭酺，亦如之”。郑注云，“月吉，每月朔日也”，则一年十二月，每月朔日皆读法。酺是族一级设坛位的固定祭祀，亦在仲春、仲秋之时，郑注云：“酺者，为人物灾害之神也。”可见族师一年之中十四次属民读法。
《闾胥》职云：“凡春秋之祭祀、役政、丧纪之数，聚众庶；既比，则读法。”闾胥读法次数最多，凡因事聚集众庶都要读法。“既比”，既训已，案比事竟，众庶未散，则留之读法。聚众庶无定时，故读法亦无数。可见，六乡官员属民读法，不仅有定制，而且到了见缝插针的地步。
六乡读法的情况，头绪纷繁，不易明晓，现列如下表，以清眉目。
表中可以统计的，就有二十五次之多。《周礼》六乡官员中，官尊者属民读法次数稀，官卑者属民读法次数密，闾胥属民读法的次数肯定多于族师。因此，全年读法至少在四十次以上，平均一月不少于三次，这在先秦史上是不存在的，也是《管子》、《荀子》所未曾梦及的，完全是理想中的构拟。
“法”中规定的各种礼仪，还必须用演习的方式来巩固和加深理解。所以，各级亲民之官除了要按时属民读法以外，还必须,以礼会民”。《党正》职云,各掌其党之政令教治”，孙诒让《周礼正义》：“教谓教于党学及后祭祀、丧纪、昏冠、饮酒之礼事是也。”这一类,教”，《周礼》中有很多，如：
《州长》云：“春秋，以礼会民而射于州序。”
《党正》云：“国索鬼神而祭祀，则以礼属民而饮酒于序，以正齿位，壹命齿于乡里，再命齿于父族，三命而不齿。”
“国索鬼神”即岁十二月，大蜡之祭。春、夏、秋三时，万民务在田野，唯冬时农闲，故于此时习礼，教以尊长老及孝悌之道。《礼记·乡饮酒义》云：“民知尊长养老，而后乃能入孝弟。民入孝弟，出尊长养老，而后成教。成教而后国可安也。君子之所谓孝者，非家至而日见之也，合诸乡射，教之乡饮酒之礼，而孝弟之行立矣。很明显，《周礼》教民的做法，是直接继承了儒家关于孝悌的那一套理论，并加以完善和理想化。因此，它们在精神上是一贯的，安排上则更为细密、周到。
二、教化的组织
《周礼》的教育组织有两套：一是国学，教育对象是国子，即公卿大夫的子弟。国学由大司乐掌管，乐师、师氏、保氏、大胥、小胥等职参与教国子之事。二是乡学，教育对象是万民。本节主要讨论乡学组织。
周代乡学制度，典籍语焉不详，说法也不一致。《孟子·滕文公上》云：
设为庠、序、学、校以教之。庠者，养也；校者，教也；序者，射也。夏曰校，殷曰序，周曰庠，学则三代共之，皆所以明人伦也。
前言庠、校、序是养、教、射之别，后又言为夏、殷、周学之异名，令人莫知所从。《礼记·学记》云,古之教者，家有塾，党有庠，术有序，国有学”，则塾、庠、序、学又是按民居组织的级别层层划分而成。郑注、孔疏均以,术”为,遂”字之误，陈祥道、毛奇龄则以为是,州”字之误，，当以后说为优。校、庠、序究竟指什么，前人多有调停异说者，但均未安。《礼记·乡饮酒义》有耆老皆朝于庠之记载，可见庠为乡学名，《左传》有郑人毁乡校之记载，则校亦乡学名。愚意校、庠、序均是乡学名，因地区不同而有不同的名称，并非类别或时代的不同，后世礼家强作解人，横生分别，因而歧说互舛。
《周礼》无庠、校之名，但在州、党两级都设有,序”。六乡共三十州百五十党，则六乡七万五千家共有一百八十个序。
六遂中是否有序？《周礼》无明文，因此有人认为“《周礼》记六遂系统的官职中，如遂人、遂师、遂大夫、县正、鄙师、,长、邻长等职掌中，找不出有掌教化和乡学庠、序名称的条文”，因而否认六遂有教育组织。这种意见有两个错误：一是不了解《周礼》文例，《周礼》乡遂体制无别，官员职掌亦基本相同，仅仅是名称有别。所以，可以互文见义，孙诒让说，六遂之吏,与乡吏乡大夫至比长地治不同，而职掌相等。乡吏职详而此略者，亦以其可互推，文不具也”。二是六遂官职中亦有掌教化之文，如鄙师“以时数其众庶，而察其美恶而诛赏”，以时数其众庶”。犹《党正》云，“以岁时莅校比”，“察其美恶而诛赏”。犹《州长》言“考其德、行、道艺而劝之，以纠其过恶而戒之”。又如《遂大夫》云，“三岁大比，则帅其吏而兴甿”，郑注：“兴甿举民贤者、能者，如六乡之为也。举贤能是与教化配套进行的工作，可见六遂必有教育制度之存在。《礼记·王制》孔疏云，“但六乡州学主射，党学主正齿位。遂则县与州同，鄙与党同。未知县正主射，鄙师主正齿位与否，亦应与乡有一百八十个之多。
孙诒让说：“盖郊甸之内距王城不过二百里，校其广不及今一大郡，而有学三百七十有奇。···推之甸稍县都四等公邑、三等采地，其学当数倍于乡遂。大率邦畿千里必当有学数千，推之畿外，九州、邦国当有学数万，其教典之详可见矣。”这是一张均匀地密布于全国的教育网，《周礼》正是希望通过它，对万民推行儒家思想教育，并在此基础上宾兴贤能，这是《周礼》的贤人政治的基础。毋庸赘述，这样完美的制度，不仅先秦，就是整个中国古代都没有实行过，它当然是一种理想化的教育制度。
三、儒家化的教育内容
《周礼》中有那么多的“读法”，使得人们往往很容易产生这是以法家思想治国的错觉。如侯家驹先生就认为，《周礼》聚众读法，是“‘以吏为师’、‘以法为教’的具体行为”。但是，这种看法并不正确。
“以吏为师”、“以法为教”，语出《韩非子·五蠹》：
故明主之国，无书简之文，以法为教；无先王之语，以吏为师；无私剑之捍，以斩首为勇。
韩非所说的“法”，是指政府的法律、禁令。他对儒家思想深恶痛绝，把它当做应当扫灭的“五蠹”之一，他当然不可能用儒家思想教民。而《周礼》使民所读之“法”，内涵要广泛得多，除政教、禁令之外，主要是教法。《周礼》之《大宰》职云，“正月之吉，始和布治于邦国、都鄙”。据《周礼》文例，此为举外以包内，即举畿外邦国、畿内都鄙，以包乡、遂、公邑，文不具也。《地官》、《夏官》、《秋官》均有类似的文字。这表明《周礼》是要运用国家政权的力量，以儒家思想统一万民的思想。
《周礼》用以教民者，除前引《大司徒》之十二教外，还有“乡三物”，《大司徒》云：
以乡三物教万民而宾兴之，一曰六德，知：仁：圣：义：忠：和；二曰六行，孝：友：睦：姻：任：恤；三曰六艺，礼：乐：射：御：书：数。
孟子倡言仁、义、礼、智，《大司徒》本之为“六德”，以与下“六行”、“六艺”相配。关于六德、六行，郑玄《师氏》注云：“在心为德，施之为行。”知、仁、圣、义、忠、和，是教育万民修身养性的六条标准；孝、友、睦、姻、任、恤，是体现在行为上的六个方面； 礼、乐、射、御、书、数，则是对受过系统教育的人，在技能上必须达到的六项要求。
儒家最重人伦关系，《礼记)王制》云司徒“明七教以兴民德”。“七教”，孔疏以父子、兄弟、夫妇、君臣、长幼、朋友、宾客释之。《周礼》六行与之大致相似。六行按照郑玄的解释，“善于父母为孝”，,善于兄弟为友”，,亲于外亲为姻”，,信于友道为任”，这四行相当于七教中的父子、兄弟、夫妇、朋友。《大司徒》以保息六养万民，,一曰慈幼”，则与七教之长幼相当。七教之宾客，《周礼》五礼有宾礼与之相当。七教之君臣，则有《大司徒》十二教,五曰以仪辨等，则民不越”与之相当。因此，儒家关于教育的基本点，都被《周礼》所吸收。《周礼》实行的是以师儒为教的方针，这是无可置疑的。
四、宾兴贤能与贤人政治
宾兴贤能是《周礼》教育制度中的重要一环。
正月之吉，乡大夫受教法(六德、六行、六艺等)于司徒，退而颁于其乡。乡先生取乡中弟子教之，各级亲民之官记录所治地区内民之有德、行、道艺者。
《闾胥》，“既比，则读法，书其敬敏任恤者”。敬即《大司徒》十二教“以祀礼教敬”，敏即《师氏》三德之“敏德以为行本”，任恤即六行之二，不全举者，为求行文省捷而已，其余各职也都是如此，彼此错举，文义自明。
《族师》，“书其孝、弟、睦、姻、有学者”。孝、弟、睦、姻为六行之另四事。有学即有六艺者。
《党正》，“书其德、行、道艺”。德即六德，行即六行，道艺即六艺。
《州长》，“以考其德、行、道艺而劝之”。