随着农村改革的深化，农业和农村经济的发展取得了巨大成绩，农村社会也发生了快速变化。从20世纪80年代后期到90年代初，以下三个方面的突出变化更加深了村民自治的行政"约束"。①改革解放了生产力，农业获得了全面发展，长期困扰国家的农产品短缺问题基本得到解决，农产品的统购、统销和派购制度也被合同订购制度取代，农业生产的任务指标逐渐减少，进入市场自由流通的农产品越来越多，农民的生产自主权愈来愈大，乡（镇）政府及村委会承担的计划生产任务也因此减轻，但村委会负责"要粮"的职能仍没有消失。②计划生育的基本国策虽然从20世纪70年代起国家就已开始实行，但直到80年代后期才真正引起政府的高度重视，并很快成为政府的主要任务。由于"多子多福"的传统观念根深蒂固，更由于养老保障的实际问题，在农村推行计划生育相当困难，而对为数众多的分散的农民，仅仅依靠政府的力量来实施这一"天下第一难"的政策，显然是不可能的。于是乡（镇）政府将上级下达的计划生育指标再分解到村，要求村民委员会完成这一任务，村民自治面临的行政"约束"越来越紧。③村民委员会要完成乡（镇）政府下达的日益增多的各项政府任务，其管理成本必然增大，在乡（镇）财政包干的条件下，基层管理成本只能由农民承担，与此同时，国家的农业税有所提高，农民收入增长的速度逐渐减缓，农民负担因此开始加重。计划生育基本国策农民还没有接受，逐渐增加的税费又带来了农民新的不满，农村基层工作的难度越来越大，基层政府不得不进一步采取措施强化村民委员会的行政化倾向，村民自治从一开始就只能在行政"约束"下运行。
20世纪90年代中后期，村民自治面临的行政环境又发生了很大变化。首先社会主义市场经济体制的确立，意味着市场在社会资源的配置中发挥基础性作用，农村经济发展的市场化导向更为明显，基层政府和基层组织计划生产的任务进一步减轻。其次，计划生育工作虽然还面临很多困难和阻力，但毕竟已推行了多年，大多数农民已基本接受，这项工作任务也有所减轻。与此同时，农村税费的收取任务逐渐增大，农民负担日趋加重，成了社会的热点问题。导致农民负担日趋加重的原因主要有：①农民承担了一些本应由政府承担的提供公共产品的责任，比如公路修建、发展教育等费用。②受沿海地区快速发展的影响，内陆许多地方政府以行政推动的方式实施"经济赶超"战略，结果违背经济规律，负债累累，而这些负债有相当一部分要转加到农民身上去消化。③为实现世纪末的战略目标，各级政府的达标活动、政绩工程不胜枚举，而这些费用绝大部分要由农民负担。④基层政府部门工作中的形式主义导致农民收入（政府统计数据）含有大量"水分"，按照不突破5％的数字界限，向农民征收的各种税费每年都在"合理"地膨胀，人为地加重了农民负担。⑤由于体制原因，基层政府管理机构臃肿，人浮于事，公共管理成本迅速增加。⑥"税+费"这种对农民征税采用的独特的方式留下了加重农民负担的隐患，各级政府在农业税外加征的提留、统筹、附加费等具有极大的不规范性和随意性，结果形成了"国税轻、二税重，各种摊派无底洞"的普遍事实。农民负担的不断加重，导致农民与政府的关系疏远或恶化，有些地方甚至出现了尖锐的对立和暴力反抗，基层政府的工作难度进一步加大，村民委员会的行政约束也随之增强。由此形成一种恶性循环：农民越是反对乱收费、乱摊派，基层政府就越强化行政力量，村民委员会的行政化倾向就越突出；结果又进一步增加农民负担，农民反抗更强烈，行政压力进一步增加，村民委员会的行政化倾向越发突出……
二、深化农村税费改革，促进村民自治"本我"回归
村民委员会行政化的直接后果是，村干部由法律规定不脱离生产、根据村民意见领取补贴的农民利益的维护者变成了拿固定"工资"的"准行政干部"，村民自治制度的运行结果远远偏离了其原则精神，群众自治名存实亡。社会主义市场经济体制的建立和完善，农村社会、经济的快速发展迫切要求村民自治恢复其本来面目。在村民委员会行政化的过程中，对村民委员会行政化倾向合法性的挑战一直存在。随着《村民委员会组织法（试行）》的实施，村民参与本村公共事务管理的民主意识逐渐萌生，特别是1998年经过修订的《村民委员会组织法》强化了村民的权益及权利意识，强调依法自治，村民逐渐认识到村干部拿村民的钱，为政府干事不是天经地义的，而是不合理的。但面对强大的政府行政"约束"，无论是分散的农民还是村民委员会都只能被动接受。实现村民委员会的职能回归，确保真正的村民自治，需从两个方面着手，其一，剥离村民委员会的行政职能；其二，完善村民自治的民主化建设。
（一）深化农村税费制度改革，剥离村民委员会的行政职能
从表面上看，农民负担是农民向政府缴纳了超过自身承担能力的各项税费，降低了农民的生活水平，影响了农业、农村经济的发展，但从深层次看，农民负担实质上侵犯了农民权益，是对农民身份的歧视。2000年，国家在安徽全省进行了农村税费改革的试点，并确定在全国推行，以此作为减轻农民负担、保障农民合法权益的治本之策。农村税费制度改革不仅可以彻底减轻农民的经济负担，也可减轻村民委员会的行政负担，促进村民自治"本我"回归。
1．农村税费制度的改革是通过"并税"的方式，将改革前各种合理的税费合并为税
一方面，农民将以纳税人的身份直接面对政府税务部门，乡（镇）政府无须向村民委员会下达收费任务，有助于规范政府行为，也使"收费"的职能与村民委员会剥离。另一方面，纳税的法律规范性使得政府部门不能再以任何理由向农民乱摊派、乱收费。农村税费制度改革会带来一个明显的直接后果，就是随着农民负担的减轻，农民与政府的对立和矛盾将得到缓解，政府农村工作的阻力会减少。当然，农村地域广阔，农民居住分散，政府对农村工作面临着许多实际困难，还需要村民委员会的协助。《村民委员会组织法》中也规定："村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作"，但协助开展工作并不等于承担相应的政府行政责任。一些地方出现的"政府购买服务"（政府向协助工作的村民委员会根据工作量大小支付相应报酬）充分体现了协助的精神，有助于村干部恢复"拿村民的钱，为村民办事"的村民利益维护者的角色，也将改善村干部、村委会与村民对立的关系，完善村民自治。
2．农村税费制度的改革将推进县、乡管理体制的改革，从而有助于完善村民自治
县、乡政府的主要职能是向农村提供村民委员会难以解决的公共服务，但在计划经济体制下及之后在体制转轨的很长时期里，政府的功能性权力下沉到了农村社会的方方面面，导致政府机构臃肿，运作效率低下，公共管理成本高昂。农村税费制度改革的目的是减轻农民负担，这意味着改革到位后的税收将很难维持现存的庞大而低效的地方政府的运转，农村税费制度改革将迫使县、乡政府进行机构精简，人员分流和职能转变，促使地方政府依法行政，管好应管的事，把属于村民自治范围的事务交由村民委员会办理，从而保障了村民委员会"自我管理、自我教育、自我服务"的法定权利。
（二）推进村民委员会的民主化建设。真正实现村民自治
农村税费制度的改革减轻了农民负担，规范了政府依法行政，扩大了农民经济活动的空间，增加了生产经营的自主权，同时也为村民自治的完善提供了有利的外部行政环境，农民在经济方面自主权利的增大，也将相应地增大对政治权利的要求，借农民税费制度改革的成果，要顺势推进村民委员会的民主化建设，使村民自治真正体现："自我管理、自我教育、自我服务"和"民主选举、民主决策、民主管理、民主监督"的原则精神，针对庆阳市农村社会、经济发展的实际，目前应做好以下几方面的工作：
1．积极推行村委会直接选举
村委会直选，其实质是还权于民，这一选举方式将给农村社会、经济、政治等各方面带来巨大的变化。其一，改革开放不仅增加了农民经济收入，提高了农民生活水平，而且解放了思想，也受到外部世界现代文明成果的感染，广大农民已开始关心自己的民主权利，参政意识明显提高，村委会直选可以使农民充分行使和享受法律赋予自己的选举权和被选举权，必然促使全体村民积极主动地学习法律，关心国家大事，民主法制观念日益深入人心，从而提高农民行使民主权利的能力。其二，农村社会最突出和影响全局的矛盾是农民与村干部的矛盾。推行村委会直选，村干部的任命和罢免将由大多数农民的意愿决定，权力是村民赋予的，村干部只有一心一意做好本职工作，替群众着想，为群众谋利益才能赢得广大村民的拥护和支持，而且，直选不是终身制，村民不满意时还可以罢免村干部，这样，在任的村干部就有一种紧迫感、危机感和责任感，会加倍努力工作以取得好的绩效。因此村委会由村民直选是化解农民与村干部矛盾，促进农村发展，确保农村稳定的有效途径。其三，通过直选可以把真正有能力、素质高的农民选进村干部的队伍。村干部是代表村民利益，为村民办事的自己的当家人，绝大多数村民会以极端负责的态度对待直选，经直接选举产生的村干部群众的信任感、认同感也强，村干部的威信自然高，工作也容易开展。当然，作为农村政治生活中的一件大事、一件新事物，实行村委会直接选举在给农村社会带来许多好的变化的同时，具体操作中难免会出现一些问题和阻力。农村社会中普遍存在的宗族、派系之间的矛盾，不同利益群众的差异性，农民整体文化素质不高等都会对村委会的直接选举带来困难，对此要有清醒的认识，要积极采取措施，加强对村民的教育引导，增强广大村民的民主法制观念，确保村委会直选健康稳定发展。具体实施中要采用"先试点，后推广"的较为稳妥的方式。
2．对农村公益事业等重大问题的决策要推行"一事一议"制度
长期以来，由于村委会的行政化倾向，使村民自治论为少数村干部的"自治"，村民的合法民主权利难以维护，确保村民自治成功运行的基础条件是全体村民积极参与本村的公共事务管理，对重大事项以"一事一议"的方式，由村民代表投票表决，使村民当家作主的权利得以真正落实，充分体现"三个自我"、"四个民主"的村民自治的原则精神。同时，"一事一议"得出的决策群众性、科学性、准确性高，有利于村民的团结，有利于社会、经济的发展。
3．实行村务公开制度
村民最关心与自己经济利益密切相关的事情，所以经济民主是目前农村基层民主最主要的内容，要按照《村民委员会组织法》第二十二条"村民委员会实行村务公开制度"的要求，进一步完善村务公开制度，让村民对涉及自己利益的事情心里都有一本明账，既可增加群众对村干部的信任和支持，又可随时监督村委会的工作，通过村民与村委会的互动，推动农村社会、经济沿着健康的方向发展。