1873年（癸酉）制造局译《列国岁计政要》，梁说此书出后“齐州之士宝焉”（2：59）。此后20年间未有类似的书出版，直到1897年5月，“知新报馆乃始得取去岁所著录者，译成中文附印于报末，乞叙”（2：59）。那时梁才25岁，尚未出国，他写的这篇短序，基本上是在解说书中所列各国各部门（民部、学部、兵部、海部、户部、商部）的预算额，说明从此书可知各国财政的强弱状况，以及各部门所分配到的经费比例。从经费增长的角度来看，“区区之日本，昔之文部省岁费不过十三万余圆者，今且增至二百五十三万八千余圆”（2：60）。从列国对各部门预算编列额的变动，梁指出一项事实：“户口之表，中国等恒居一，疆域之表，中国等居四，国用、商务、工艺、轮船、铁路、兵力诸表，中国等恒居十五以下，或乃至无足比数焉。”（2：61）他的用意很清楚：读者可以从此书知晓各国的兴衰状况，以及各地和平或战争可能性之大小（看军费预算即可知）。简言之，这是一篇介绍性的文字。
政府预算既为世界潮流，1910年清政府规定各省试办，由度支部编订例式。此项册式大抵根据日本的模式，内有预算例言22条，之后分成下列项目：（1）总则，（2）在京各衙门预算，（3）各省预算，（4）编订预算方法，（5）附则三项。之下有“各省试办预算报告总册”，内分：（1）岁入经常门，（2）岁入临时门，（3）岁出经常门，（4）岁出临时门，（5）地方行政经费经常门，（6）地方行政经费临时门。此6门之下各分若干类，每类之下又分若干款，每款复分若干项，再分若干目（25上：70）。因为这是试办性质，所以广征各方意见以备修改。梁写此文的目的，是要对这项册式的内容提出修正意见。大体而言，此文的内容都是具体技术问题的讨论，时过境迁无须评引。此文的意义，在于显示梁对清末的政府预算行政改革，在此时怀有相当的期望：同一年中央政府向资政院提出预算案，资政院审查修正后即将付诸议决。就形式看来，此事俨然有立宪国的做法，但梁细看此项预算案后大感失望：“而其最奇怪不可思议者，则收支之不适合是也。……据其所知者，则入不敷出之额约五千万两。……此可谓之决算案耳，不能谓之豫算案。此可谓之岁费概算书耳，不能谓之豫算案。此可谓之财政报告书耳。……若在他国有此等四不像之预算案出现于议场，……断不肯无益费精神以为之讨议。”（25上：159-160）
梁对1910年预算案的评语是：“内容卤莽灭裂，贻薄海内外以笑柄。且各部臣、疆臣视同无物，纷纷请变弃。”去年的事情既已无法追补，梁建议下列诸项原则，供筹制宣统四年预算案时参考。（1）收支宜必求均衡，（2）编制之事宜由行政官担任，（3）编制权宜集中于度支部，（4）编制宜以春间着手，（5）体例格式宜厘定（25下：28-30）。这几项原则当然都没有实现，因为宣统三年十月清廷被推翻，民国成立了。梁对预算问题有这么好的认知，但他在1917年任财政总长时，却没有编列预算的作为，或许是因为任职期过短（4个月）而未能一酬壮志。
3.3.3试拟预算
1912年五六月间，梁在日本写了一篇长稿《治标财政策》，分上下篇，析述中国岁出、岁入的诸项内容与经费额度，手法上几乎是在编列、解说中国政府的年度预算，此文到了该年年底才发表（29：51-82）。梁在此文刊布时写了一小段附语，说他的目的是在提出一个大纲，作为他日政府编列预算、整理岁计的基础。这是一篇纲要性的文字，他希望读者不必拘泥于具体的数字，而应在整体精神上体会他的用意。
为何取名《治标财政策》？大概是因为当时已推翻清朝，所以梁积极提出国家的预算大纲供读者讨论：“吾昔常言，处今日中国而言理财，非补苴罅漏所能有功，必须立一根本的大计划焉。……一面估算本年可得之岁入实数几何，当以何法征收之；一面估算本年万不可33）缺之岁出实数几何，当以何法撙节之。……然后中国财政竭蹶之程度若何？……原因安在？乃可得而察也。”这是原则性的宣称，应无人反对。他真正的用意，是针对当时的国务总理：“唐氏绍仪报告本年财政现状，比附前清宣统三年预算案，更任意虚构……而国民亦熟视无睹。……夫我国过去、现在之财政状况，无确实统计可供参考，……以吾研究，则岂惟无所谓岁计不足云尔，实及适得其反，而赢余可至二万万元内外。……固已足以支持危局以待将来之进取焉矣。吾故名之曰治标的财政政策也。”（29：52）
此文分上下篇，上篇论岁出，篇幅较长（29：53-77）；下篇论岁入，较短（29：77-82）。梁把重点放在上篇的原因是：“我国财政竭蹶之原因，其缘岁入觳薄而生者不过十之二三，其缘岁出冒滥而生者实居十之七八。”（29：53）梁先析述目前各项岁出入的项目与经费额度，然后批评其中的弊端，之后依自己的见解，来估算合理的项目与额度，最后评比两者在性质上的差异，以及额度上的差距。在岁出方面，梁分中央政费与各省政费两层来解说，但在岁入方面则只有中央级的说明，没有省级的分析。在中央岁出方面，梁分十项析述：（1）中央公署费，（2）外交费，（3）内务费，（4）财务行政费，（5）教育费，（6）国防费，（7）司法费，（8）实业费，（9）交通费，（10）拓殖费。在这十项当中，梁对（1）中央公署费（29：53-58）和（6）国防费（29：61-64）着墨最多，对（5）教育费（29：60-61，共3行）、（8）实业费（29：65，共两行）和（10）拓殖费（29：66，一行半）着墨最少。以下举（1）和（8）为例。
中央公署费需要长篇幅讨论的原因，是由于前清的旧衙门因政体变更，他认为可以废撤者有34处，例如军机处、翰林院、宗人府等等。此外，他也主张裁并海军部，把理藩部裁并内务部，因为梁认为其中的政费浮滥，冗缺冗员过多：“据言庚子以后外务部，其真办事之司员不及十人，余皆伴食耳。而此十人者，每日办事又不过二小时。……外务素称繁部犹且如此，他部可知。”（29：60）他所罗列的各署人员编制和经费预算，到底应各为多少才是合理，其实难有定论，他心中所订的标准是“请比附日本以为标准可乎”（29：55）。
依照这项标准，他拟议的中央公署内，每部所需的员数是76人（从总长到额外司员），经费11.4万元。地大物博的中国，一个中央级部会的编制这么小，未免过俭。依梁的盘算：“总统府费、******各部费、国会两院费、审计费、平政院费合计约需六百余万元。今以优待前清皇室费四百万元，实共需一千万元。”（29：58）这样的预算相当有趣：掌管全国主要行政的总统府、******等等诸多大型的业务机构，其经费总额竟然只比已无功能的前清皇室优待费多两百万元！梁对此事的本末轻重竟有如此判断，让人意外。在实业费方面，梁只有两行说明：“宣统预算案报农工商部经费一百一十万一千五百九十两有奇。除部员领薪水外，不知所办何事。今除部费外，一时实无他种特别职务可指，暂可全撤，或置十万元为预备费可耳。”（29：65）梁对掌管全国实业（工商）的最高主管机构有这种见解，用这种草率的态度来处理，让人怀疑他对此部的理解有限，读者对这样的预算议案怎么会有信心？此文刊出后，各方的评论颇多，梁写了一篇《军费问题答客难》（30：5-7），辩解其中的“国防费”部分。梁原先的论点是：全国陆军的编制以二十师为适，他也计划把海军部并于陆军：“以上海陆军经费……合计约共需四千二百余万，视宣统预算案约可节省一万四千余万元。”（29：64）当时舆论对此项军费预算的说法有许多评论，梁不得不出面解说。他一方面承认自己“于军事上之智识缺乏殊甚”，但也质疑“现在国中号称军队者六七十师，其足以对外者有几？恐虽军事当局亦无以为对也”。他认为二十师已足够的基本理由是：“夫既名之曰国防费，而其实泰半不足以供国防之用，……斯等于滥费耳。……吾以为今日理财之要义，莫急于节减行政费，综核名实，汰除冒滥，此实死中求活之唯一法门。”（30：6-7）
从上述的例子可以看出，梁编制此预算书的基本精神，是往裁撤冗员与节省经费的方向着手；在基本人数与额度方面，又以日本的现行状况为基准。梁的新估算结果相当惊人：“今兹所拟，以较度支部案，所裁过半；现以较资政院案，所裁亦将及半矣。”（29：72）这种所裁过半的预算，一方面反映前清预算编列之浮滥，大笔裁删固然令人痛快；但另一方面也有引人忧惧者：（1）过去根深蒂固之体系，现在虽然有新政权替代，是否能无阻碍地一铲而除？梁对各部、各地、各级行政体系的反弹力量完全未估算到。（2）新兴国家之建设，需另有大刀阔斧之处，今删裁过半，节俭有余，但是否足够开拓必要的新建设？
以上的例子与评论，是针对梁的“中央政费”一节而发。他另有长篇幅解说“各省政费”与“全国岁入”，在手法与精神上大体类似，差异点多是在项目与业务性质方面的解说，在此不拟细述。此处的要点，还是回到梁对国家预算的基本认知：“使吾此文所计算不甚谬，则虽不借一文外债，……用以维持现状，且略从事于进取建设，犹绰绰有余。夫何至举国大惊小怪，坐愁行叹，……绝望如今日耶。”（29：81）这是梁个人的自信，对错与否一试便知。可惜梁在1917年任财政总长时，因任期太短、政治环境恶劣，所以无从判断。
以今日的理解来推断，梁所编列的这份预算书，恐怕有过度乐观与简化事实的倾向。
3.4实际状况
前两节的主要内容，是梁对财政改革和预算制度的诸多批评，以及他所提出的各项改革方案。其实财政收支和预算是相关联的面向（视收入之多少才能做各项支出的预算），所以本节一方面把财政和预算这两个面向结合起来，另一方面列举清末民初的实际状况（用统计数字来表达），来和梁的改革方案相对比，以显示梁的财政方案与所试拟的预算，有哪些可议之处。
3.4.1岁入岁出
中国真正有现代形式的年度预算，始于宣统三年（1911），这项预算表有岁入与岁出两项，收录在贾士毅（1917：25-31）。这项有用的数据，但不能这么做的原因是：（1）所列举的项目名称不一，有11项岁入名称，但宣统三年的岁入预算只有9项，也无较细分的项目可知其具体内容。（2）相对地，宣统三年的岁出相当详尽。（3）宣统三年的预算表有另一项特色，就是分为“原案”和“修正案”两栏，大概是因为： 第一，此年的政治与经济情势变动甚大，所以需要大幅调整； 第二，资政院对预算有删汰权。以岁入来说，修正后的数额比原案多出400多万元；在岁出方面，修正后要减少8300多万元。若从岁入岁出相抵的角度来看，在原案内岁出超过岁入8400多万元，在修正案内则相反，岁入要比岁出多350多万元。
各国政府的预算会有估计上的误差，原本是可以理解的事，但清末民初的情况另有特点：中央政府与地方政府的收入，并无明确的权利与义务划分。各地政府有相当的财政自主性，中央政府从各省所能取得的资源，端视主政者是否足够强势而异。若地方不据实上报，中央就难以掌握可运用的财源；或是上报，但不按时全额缴纳，则中央空编预算也无执行的可能。这项特质是理解诸表的重要前提。
民国元年和民国2、3、5年的岁入岁出预算数据。先看岁入的部分。民国元年时，国内税收中的（1）收益税（23.45％）和（4）消费税（23.81％）占了将近一半（47.26％）。
这两项税源内，分别以田赋和盐税为最大宗。其次是关税（19.13％）、货物税（10.43％）和杂税（9.3％），其余的税源比重较低。民国元年和其他三个年份的岁入有一项大差别：没有国债，原因是此年正值辛亥革命后，在政权交替时外国政府不肯借债是正常的；而新政府尚未底定，没能发行内债也合常理。
相对地，民国2年的国债占岁入比例甚高（40.1％），其中又以外债为主（高达内债的14倍）。原因是新政府刚成立，可借得的内债有限，只好大举外债来挹注。这项国债所占的比例，在民国3年（6.56％）和5年（4.24％）都大幅下跌；另一项特征是外债额锐减，在民国5年时甚至没有这项预算。整体而言，国债在清末民初的几年间，占政府预算的比重大幅起落，不能当作可靠的财源。最可靠的财源还是稳定的老项目：收益税内的田赋和矿税、消费税内的盐税、关税。其余项目则各年起伏甚大，例如印花税、所得税等。
也就是说，愈陈老的税项愈稳，愈新式的税项愈不可靠。