3.2.4八旗公债
在此要评论的是他的另一项建议：发行八旗生计公债，以解决八旗满人的生计问题。这个题材虽以公债为名，但具有浓厚的财政色彩，所以在此析论。
这是一项巧妙的提议，基本的构想来自日本。明治之前，日本的藩侯各有封地，其藩士各有常禄。明治维新之后废藩，但藩侯与藩士的权利已有数百年，一旦强夺恐生大乱，而政府又无财力供养这些冗员。应对之策是在明治初年，发行秩禄公债券1.7亿元。当时日本政府基础未固，信用甚薄，人民不知公债为何物，政府的策略是：公布法令准许人民设立银行，得以秩禄公债券为发行钞票之准备金，所发行的钞票总值与所抵押的公债券值相同。也就是说，在政府的保证下，秩禄公债在法律上与各银行所发行的钞票等值。于是人民争购此公债券，银行所发行的钞票在市场上也逐渐被接受，这是一石二鸟的良策。
梁得此案例之启发，屡次建议中国也发行公债，作为中央银行发行钞票之准备金，现在他又想把公债作为改善八旗生计的基金。这项建议是仿照秩禄公债给养藩侯、藩士的做法，梁提议“先办八旗生计公债五千万圆，同时颁布银行条例，凡以公债抵押于政府者，许出钞票。一面运动旗人之受此债券者，组织一有限公司以开银行，以此券抵押出钞票，政府立许可之。一面又运动旗人以外之人，组织一公司向旗人购买此债券抵之于政府，以求开银行出钞票，而政府又立许可之。此两银行必获大利，于是人人向风争欲效之，而购买诸债券者必日多矣。……此项八旗生计债券，其价必逐日飞涨，可断言也”（8：30）。
日本的秩禄公债并不如梁所说的那么成功，其过程、细节与诸项障碍梁皆未提及；明治维新之后日本国力大增，才能解决藩侯与藩士问题。相对地，旗人问题复杂，中国国力正在衰退，甲午之战又败于日本，内忧外患急迫，外债赔款沉重，政府债信财力薄弱，向强盛者所引借的富裕之策，未必能有效地施用于衰弱者身上。
现在来看八旗问题的性质：“八旗生计问题起于康熙中叶，相沿二百余年未能解决。直至今日，时势变迁，国家不藉旗兵以为用，徒岁糜巨饷以养窳惰之民，财政愈加竭蹶。而旗人亦以久隶兵籍之故，不能独立营生，穷无所告，公私交困。加以近年革命邪说蔓延国内，非消融旗汉之名目，使天下一体，不足以靖民心而固国本。”（8：53）
他建议的事项有：（1）调查各级将官兵丁人数，以及所领之俸饷。（2）仿日本给予蕃士秩禄公债之法，按照各人应领俸饷之总额发以公债券，每80两给1百元之债券1张。（3）仿日本模式，政府同意银行可以用此公债作为发行钞票的准备金，持公债者可用这些公债投资银行生息；再如日本之例，也可持此公债投资铁道开发，获利应当丰盛。（4）银行、铁路两者交相为用，则旗民得此债券应有长远利益；况且开发铁路需要大量各种人员，旗民既可投资又可就业，一举解决就业与生计问题。“故解决八旗生计问题，无更善于此者矣。”（8：54-57）
若从国家财政负担的角度来看，原先每年支付八旗的饷额约在1000万两；依梁的算法，国家发行八旗公债虽需支付利息，但裁旗之后可省去巨额俸饷，又可以把旗人的田庄收回国有，旗民还可取得免费公债，用以投资或另寻生计，这是一举数得之策。
当时朝野也有“募债裁旗”和“改债为饷”之议，在理念上和梁的建议相通。但问题在于：国家财政早已困窘，如何筹出所需之资金来发行这5000万元的公债？况且当时民众对公债素无概念，旗人是否乐于接受这些公债亦难预测。若要举外债来发行公债，则要支付沉重的利息给外国贷款者和国内公债购买者，政府有此实力否？梁说发行此项公债可助银行业务发达，铁路也可因而广为建设，“此策一利国家，二利旗人，三利全体国民，所谓一举而三善备也”（8：59）。
此文原作于1909年，但在1927年才刊登，所以旗人未必在1909年时就知晓此议。1927年发表此文时，民国早已成立，时空环境已转换到北伐问题。此时已无旗人生计的政策问题，也未闻梁对八旗公债之议有进一步的论说。
此外，在1912年的《莅北京公民会八旗生计会联合欢迎会演说辞》（1912，29：30-32）中，他并未提到这项八旗公债的事。这篇演说辞全文一页不到，但有特殊意义。梁于民国元年9月归国后，各方热烈迎接，“以至一日四度演说”（《年谱长编》，页411），这篇讲辞应是同年11月30日所作。梁曾经批评兴中会是“排满家”团体，以种族革命为号召，主张驱逐满人。他对满人所持的立场，以及八旗生计会何以会邀他演说，在此篇讲辞的编者前言内解说得很清晰：
“梁任公为建设之政治家，主张国中人民对政治上之权利义务一切平等。旗人宿为军人，一切自由尽被束缚，此次革命后还我自由。去年革命以来，旗人死于锋镝冻饿者当复不少，此即我旗人所出之共和代价也。先生爱国爱民，八旗生计问题之解决，先生当必荩谋伟画，此所以欢迎今后之梁任公也云云。”（29：31）为何八旗人士对梁有这么高的期许？除了不主张排满，梁替旗人生计筹划之事也早为人所周知。故民国成立梁归国之后，当时虽尚未任要职，而旗人已把希望寄托在他身上。因为当时“一日四度演说”，所以这篇讲辞几乎是形式意义大于实质内容，梁对八旗生计的主张，还是应以1909年那篇《私案》为主。
民国成立后不久，发生二次革命、复辟、军阀等政治上的****，经济局势不稳，内外债激增，梁的这项构想当然无法实现。然而八旗俸饷是一件急迫的问题，在有限的财力下政府如何因应？目前对这个问题的整体认知与解决方法所知有限，只能列举下列数字当作参考：
民国5年度的中央财政费的经常费是36220618元，其中有“八旗俸饷”6378676元（占17％）；以及“八旗米折”2866819元（占7.9％），合计占了25％左右。[参见贾士毅（1917， 第3编页190-191）]同年的蒙藏费是987230元，只有上述八旗两项经费总额的10.68％，可见八旗生计在民初中央经费的负担程度。
3.2.5其他建议
《私案》的第8、9两节论货币政策与银行政策，主要的内容与精神大抵在本书第2章论币制改革时已析述过，不赘。梁所论的这两项议题，精神上和前述的公债政策类似：甚受日本经验之启发，拟议仿效；过度乐观预期施行之后的成效，忽略现实环境的诸多障碍，甚至略而不谈。
另一项议题是财政行政上的具体问题。梁批评中国无预算制度，各部会的经费未相互协调，各拥资源互不支持，且互争盐税、争厘金，国家财政既穷且乱。此外，晚清税务行政紊乱，多采包征包解制，拙劣多弊。梁对这类具体的问题提出一些意见（8：47-53），但这类弊端是人所共见，梁并无新创见。
3.3预算论衡
中国历史上并无现代的政府预算观念，基本上是以量入为出为原则。虽然中央可知各级政府、各地军队、各项固定开支的大略数字，但因天灾人祸等变量难以掌控，再加上皇帝个人英明与否、是否节用爱民等因素，所以实在不容易有现代意义的预算制度。历代岁入岁出确实都有大略的估算，这在郭道扬《中国会计史稿》（1982-1988）内已有详细解说；赖建诚大致解说宋、明、清三个朝代会计录的大体内容，并析述《万历会计录》（1994）各卷的内容与旨要。以明代为例，在两百多年间只编了三次会计录（洪武、弘治、万历年间），每次间隔半世纪或一世纪以上；清朝也只知道有《光绪会计录》流传，可见中国历史上并没有现代西方意义的常年政府预算。清末民初的政府预算制度，贾士毅（1917， 第5篇第3章页10-33）有简要的综述。
3.3.1简史
从雍正三年（1725）起，规定每年冬季各省督抚预估下年度应支俸饷，造册送户部，称为“冬估”；中央批准后，每年在春秋两季拨款给各省运用，称为“春秋拨”。为了更能掌握全国的财政收支状况，盛宣怀在1899年10月奏请预定一年的国家收支会计，请户部将来年实在进出的各款项额预先筹议，“开缮清单，并刊行各省，使人民周知财政公开，苟有所取，必见谅于民”[11月11日朱批户部折，转引自罗玉东（1932：231注123）]。这是在建议国家试行预算制度，户部于是拟出两张1900年的预算表。一是部库出入款数，内分：
中央入款（有6项），总计1876.5万两；各省入款（内有5项），总计7950万两；全国合计约9826.5万两。二是出款部分，内分：中央出款（6项），2303.62万两；各省出款（6项），9200万两；全国合计11503.62万两。两者相抵，赤字约1670余万两。但这项预算的内容，因户部未作具体说明而引起许多质疑，尤其在入款项方面有高估的倾向。
这个预算表除了不够精确外，户部的态度更为可议。其实户部并未尽心筹划，反而显示了勉强的态度：“近时泰西各国，每年由该国度支大臣预将来岁用款开示议政院，以为赋税准则，说者谓其量入为出，颇得《周官·王制》遗意。而实则泰西之法，量出以为入，与中国古先圣王之所谓量入为出者相似，仍属相反。中西政体不能强同，类如是也。”[1899年11月11日朱批户部折，转引自罗玉东（1932：232）]以这种抗拒心态所编制的出入款预算表，完全无法应对盛宣怀的初旨。但反过来说，当时各地的财政状况，中央并无法得知，甚至连户部内的可动用款项也未必能切实掌握。在承平时期所编列的预算尚且有许多可议之处，我们怎能对衰亡之际所制作预算表寄予期望？
光绪三十二年（1906）十二月，御史赵炳麟奏请制定预算、决算，以整财政而端治本（全文见《光绪政要》卷32末）。此奏奉旨交度支部函告各省，两年内各省皆未置复，在反应不佳的情况下，清理各省财政之议又起。1908年12月，度支部奏拟“清理财政”35条，建议调查全国出入确数为预算、决算之预备。各出入款在1907年底止视为“旧案”，1908-1910年底止为“现行案”，宣统三年（1911）起作为“新案”，同年二月试办全国预算：“……本年正月十四日，已由臣部将暂行章程奏明在案，查各省出入款目，悉于预算报告册内胪列。自本年起各省办理春秋拨册，应行奏明停止，以省文牍。”[度支部奏稿，引自彭雨新（1947：84注2）]
然而真正执行时，又遇到权责不明的老问题，资政院预算股长刘泽熙说：“一切重要政务并非中央政府直接执行，而执行者实为各省督抚。……故言司法经费，法部不能估定之，……资政院审查预算既无商榷督抚之必要，而督抚特派员又无到会发言之时机，……督抚既能确定经费而不能与闻预算，且不须执行职务，故可置之不理，内外隔阂如此其极。……于编制预算时，视为某税应增若干，某税应减若干，一一电督抚，督抚以为可则加之，以为不可减则减之，……或竟无回复明文，而于预算内悬而未决。……至于拨补厘金等款，更属纸上空谈，全部预算必致为此等款项动摇。”[转引自彭雨新（1947：109）]由此可见宣统初年的清理财政和办理预算，仍是一纸空谈，但也不是全无收获：（1）这是中国财政管理观念上的突破；（2）各省清理册的内容虽然素质不一，但总算弄出个基本的面貌。
3.3.2预算评议
用梁的话来说，西方“各国之制预算案也，各部大臣先将其部所属事各一年应需之费列为一表，移交度支部。乃按本岁入之总数而分配之，在各部无不各欲得多款，……其权固经内阁会决定后，向度支部大臣执行之，各部不能自专也。我国不然，部与部不相联属，彼部此部各自请旨拨款，但得俞允，即据为己有。别法能筹得进项者，尤视若私产。……故有十部则不啻成为十国。……今我国无所谓中央财政也，恃各省分其余沥以润中央之涸辙而已”（8：47-48）。“今世诸立宪国，……皆以编制预算案为第一大事，政府与议院之激争恒于是，……实我国大多数人所不了解也。使如我国现在编制中之预算案，仅将本年出入之项目照样腾写一通。”（22：37）
从上述两段简要的解说，大概可以知晓清末政府预算的运作方式。梁对此问题写了四篇简短的评论：《续译列国岁计政要叙》（1897，2：59-61）；《亘古未闻之豫算案》（1910，25上：158-161），《读度支部奏定试办豫算大概情形折及册式书后》（1910，25上：70-74），《为筹制宣统四年预算案事敬告部臣及疆吏》（1911，25下：28-31）。以下析述这四篇的要义。