引言
从古至今，农民用水户都是灌溉工程建设和管理的重要力量，许多灌溉工程由政府投资兴建，受益户不仅投工投劳参与建设，而且参与灌溉用水的管理和供水管理的维护。如始建于清乾隆年间的宜昌市远安县的屡丰堰，当初就实行由用水户公开推选“头人”负责整个工程及灌区用水管理，各片由“沟匠”协助防水和组织人员投工投劳维修工程，屡丰堰的管水组织与村一直是完全脱离并独立运行的，这种组织形式和管理方式却具有用水户参与灌溉管理的性质，可以说是宜昌市农民用水户协会最早的雏形。自1996年成立第一个农民用水户协会以来，宜昌市农民用水户协会的发展主要经历了东风渠灌区世界银行贷款“长江水资源项目”引进、“面向贫困人口的农村水利改革项目”推广、灌区自主发展3个阶段，实现了由政府引导到自主建设和发展的转变。十几年来，宜昌市农民用水户协会从初始的探索到后来的试点，再到现在的全面推广，一路走来，从政府到农民，从行业内到行业外，人们在实践中逐渐统一了认识，达成了共识，其中最为关键之处是得到了广大农民用水户的欢迎，2010年中央一号文件（《****中央******关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》）中提出：“推广农民用水户参与管理模式，加大财政对农民用水合作组织的扶持力度。”这一政策将更加有力地促进农民用水户协会的发展。但在取得巨大成绩的同时，用水户协会的运行也存在着一些急需解决的问题，尤其是2011年中央1号文件出台后，对农村小型农田水利的发展提出了新的要求，农民用水户协会在新的形势下采取了什么有效的方法，存在什么问题等都需要进行深入的分析。这不仅仅是关系到农民用水的问题，也关系到新一轮农村小型水利产权改革的问题，还关系到我国粮食安全的问题，更关系到国家对农村治理方式的调整是否成功的问题。为了深入认识这一问题，课题组成员以宜昌市部分农民用水户协会及与之紧密相关的诸如区县水利局、乡镇、村级供水单位等的工作人员为调查对象，对此问题进行了较为深入的调查，并在调研材料的基础上进行了初步的分析。
农民用水户协会（简称WUA），是由用水户自愿组织起来的自我管理、自我服务的非营利性专业灌溉管理组织，其具有法人资格、自主经营、独立核算，理念是用水户参与灌溉管理。在协会内成员地位平等，享有共同的权利，承担共同的责任和义务。在我国实施灌溉管理改革的进程中，WUA逐渐被认为是改善灌溉系统管理的支柱，高效运行的WUA对灌溉系统的绩效、灌溉管理制度改革以及社会的发展都将产生深远的影响，宜昌市于1996年正式成为利用世界银行贷款加强灌溉农业项目的农民用水户协会（WUA）试点建设参与地方。为了及时总结WUA的组建和运行经验，以推动WUA在宜昌的发展，有必要对协会的运行状况适时进行深入的调查研究。
一、宜昌市农民用水户协会的基本状况
（一）宜昌市农民用水户协会的发展历程
由于湖北省是全国最早进行农民用水户协会试点的省份，宜昌市农民用水户协会的发展与其他省份的用水户发展阶段存在一定的差异，其时间比全国的农民用水户协会发展早一两年。总体而言，宜昌市农民用水户协会大致经历了3个阶段：
第一个阶段是探索阶段，上世纪90年代初，在世界银行项目的资助下，我国开始引入参与式灌溉管理模式，1996年，宜昌市成立了第一个农民用水户协会。这一阶段主要依托世界银行项目，项目在对其骨干工程实施硬件设施改造和配套、提高工程标准和能力的同时，也着力研究解决保证灌区系统在支渠以下田间配水和维护，发挥其整体效益，实现良性运行的问题。通过探索，提出了灌区自主管理的基本模式，即灌区水管单位+用水户协会的新型灌溉管理模式。【1】
第二个阶段是试点阶段，其主要的背景是1998年湖北省在大型灌区内推行农民用水户协会，以及1999年水利部在全国确定了20个大型灌区进行用水户参与灌溉管理试点，该试点主要从体制和机制两个方面进行改革：一是下放支渠以下渠道的管理与使用权，由用水户组建协会自己管理；二是干渠以上渠道的管理单位组建供水公司，与用水户组织在市场机制下协调运行。宜昌市部分农民用水户协会就是在此背景下成立的。
第三个阶段是全面推广阶段。省委办公厅、省政府办公厅印发的《湖北省关于规范水利工程农业水费收取和使用的管理意见》（鄂办发[2002]35号）和省政府出台的《湖北省水利工程水价管理暂行办法》（省政府令第259号）中规定，政府行政部门（含乡镇政府）不得代征、代收农业灌溉水费。根据有关政策规定，灌区水管单位必须适应由行政性事业收费变为经营性收费、由政府行政部门代收水费变为水管单位面对用水户直接或委托收费的转变，同时要有效地解决灌区支斗渠以下管理责任主体不明确，导致基础设施长期管理不善，年久失修，积病成险，灌溉效益衰减，农民用水负担过重和水资源浪费等问题。2005年，水利部、国家发展改革委员会、民政部联合下发了《关于加强农民用水户协会建设的意见》，该意见全面系统地阐述了加强用水户协会建设的重要性以及发展的指导思想和原则，规范了协会的职责、组建程序和运行管理，明确提出了要为农民用水户协会的健康发展营造良好的政策环境。宜昌市大部分用水协会就是在此背景下成立的，农民用水户协会的成立极大地促进了农业综合生产力的提高，促进了农业节水增产和农民增收。
（二）宜昌市农民用水户协会的基本类型
农民用水合作组织没有一个统一的、具体的标准，组织形式、运行方式（如工程管理、水费计收等）千差万别，因受灌区管理单位、村民组织、地方政府等的影响，不同地区农民用水合作组织的职责和权利也很不一样。农民用水户协会的类型，不同的学者从不同的视角进行了不同的分类，【2】我们认为这些分类本质上并没有太大的差异，通过课题组的实证调查后，根据从协会运行的实际状况及其今后协会的发展前景来分析，我们认同将农民用水户协会分为经营实体型、管理协调型、资源整合型三类。这三种类型的协会均依法注册登记，按民主程序产生协会主席和执委，依照组建协会的五项基本原则和10条质量标准，规范协会的建立和运行。
1.经营实体型
这类协会有独立的办公场所，具有小型蓄水设施，兴办了一定规模的经济实体，协会有固定的收入来源，自身具备一定的造血功能。协会独立于地方行政组织之外，能够实现自身的良性循环。组织协会成员从事灌溉管理事务，协会的组织机构、规章制度健全，用水秩序良好，运行规范。
宜昌东风灌区三干渠协会、当阳黄林支渠协会就属于以上类型。东风三干渠协会2000年9月8日成立，下辖3个镇（即王店镇、玉泉办事处、玉泉风景区农业队），9个村，39个用水小组，用水户1271户，灌溉面积由刚成立的6192亩增加到25000多亩。协会内有3个小（一）型水库及6个小（二）型水库，该协会与地方政府签订协议，承包了小（二）型水库一座，拥有养殖水面积100余亩，自筹资金投资兴建精养鱼池一座，面积20余亩，承包荒山20余亩。同时积极开展对农民用水户的农资销售、技术服务和咨询活动。通过这些措施，增强了自身的造血功能，壮大了自身的经济实力，能够实现以多补水，实现协会整体经济的良性循环。
当阳黄林支渠协会1998年4月成立，协会下辖坝陵办事处、庙前镇的6个村、25个用水组、1270个用水户，灌溉面积10669亩，管理近2万米渠道，一个蓄水能力为100万方的许山水库，50亩精养鱼池，3栋猪圈，2亩橘园，经济实体年产值10万元。【3】
2.管理协调型
协会向供水单位购买水资源，向协会灌区内所有会员提供水服务，协会按水利边界划分，跨县（市）、乡、村行政区域，涉及面广，管理任务重。协会主要负责上下游之间用水关系的协调，工程维修养护，水事纠纷的处理及协会日常管理。协会自身没有经济实体，工作侧重于管好水、收好费。如宜昌市东风灌区东干渠协会就是此种类型，其主要职责只是为会员做好用水服务。
东干渠协会位于当阳市王店镇，于2003年4月16日成立，东干渠及所属支渠全长20.66公里，跨当阳市王店镇、夷陵区鸦鹊岭镇2个乡镇，3个行政村，受益面积8933亩，其中水田面积7718亩，旱地及经济林木1215亩，人口5960人。东干渠灌区向国家每年提供商品粮425万公斤。东干渠农民用水者协会下设白河、三合、童畈3个分会。成立以来，协会认真组织协会执委学习了有关协会的一些成功经验，在实践中不断总结，通过狠抓工程管理、灌溉管理、水费计收管理，通过上下兼顾，统一协调缩短了通水时间，规范了放水秩序，减少了管水劳力，提高了渠水利用率，也加强了水费计收和财务管理，实行水费、水量、水价公示制度，主动接受用水户监督，“让用水户放明白水，交明白费”，为农民实实在在办实事，得到了农民的肯定和支持。作为跨2个县（市、区）的协会，较好地管理和协调了上下游之间跨两市（区）用水户的用水矛盾，能够组织全体会员义务投劳进行渠系工程维修，配备了规范的量水设施，实行计量管理，争取政府投入改造了险工险段，使工程状况得到很大的改善，保证了灌区农民农业和生活用水的需求。
3.资源整合型
协会能够利用地理优势、自身水利工程或水资源优势，积极兴建引水、蓄水、提水工程，从天然河道和其他地方取水，不必向供水单位买水，建立了较为完善的供水体系，规章制度健全，运行管理规范，能够积极争取政府投入，组织会员义务投劳，改造工程设施，改善通水条件，加强内部管理，实施市场化运作，利用有限的收入实现自身的良性循环。湖北远安屡丰堰农民用水户协会就属于此类协会，该协会位于远安县洋坪镇三板桥村，三板桥村是洋坪镇主要粮食产区之一。屡丰堰灌区农民用水者协会于2001年2月28日成立，协会有4个用水小组，472户共1685人，总灌溉面积1401亩，渠道总长9.1千米。主要依靠屡丰堰引沮河水灌溉。屡丰堰灌区用水者协会成立以后，根据自己的实际情况制定了《用水管理制度》、《工程管理制度》、《水费收缴制度》、《工程维修用工制度》等一整套自我约束、自我管理、自我服务、自我发展的运作机制，各项制度打印上墙，接受群众监督，并将协会章程打印后发送到灌区每一个农户的手中，让群众进一步明确责、权、利的关系。新制定的协会章程保证了会员照章办事，各司其职。严明纪律，推行轮流供水制。屡丰堰灌区的灌溉用水实行轮流供水制度。在自流灌溉紧张时，由会长下令启动村级提水站补充水源，确保灌溉有水不误农时。加强财务管理，增加透明度。协会实行民主理财，财务公开制度。协会也积极筹集资金，努力改善屡丰堰工程设施，提高灌溉保证率，降低水费支出。该协会位于一个行政村内，能够利用自身水资源优势，积极兴建引水工程，建立了较为完善的供水体系。
（三）宜昌市被调查农民用水户协会主席的产生方式及基本情况
宜昌市用水户协会建立后，按水文边界，以支渠为单位，逐步建立具有法人地位的WUA。用水户自愿申请入会，投票选举代表，民主产生协会的带头人、执行委员会主席。协会严格按照章程，建立独立的财务管理、灌溉用水管理、工程管理、奖惩制度等，实行水务公开、财政收支公开，接受广大用水户监督。在调查项目区内，所有的WUA主席均为民主选举产生，并且有些协会是参照《村民委员会组织法》规定的选举办法进行选举的，从而体现了最广大农民会员的意志。2009年协会主席身份构成为普通农民75%，曾任村干部10%，现任村干部15%。在协会组建初期，由村干部担任协会执委会委员在现实中有一定的合理性，这样做容易使协会的工作与各村委的工作衔接，利于协会的顺利组建及各项工作的开展，但长期来看，一套人马两块牌子会使得工作人员有顾此失彼的可能，容易与村里的其他事物交叉，产生受行政干预的不利影响。村干部担任WUA主席各有利弊，按照组建WUA的基本原则，一般主张WUA主席由普通农民担任，真正体现出参与式灌溉管理的精神。
（四）宜昌市被调查农民用水户协会有关制度建设情况
1.各级政府有关部门的制度支持状况
宜昌市用水户协会的成立与发展离不开国家、湖北省和宜昌市有关部门出台的有关政策的引导与支持，这些政策为协会规范运行提供了有效的支撑。主要涉及的政策有：国家三部委出台的《关于加强农民用水户建设的意见》（水农[2005]502号），为农民用水户协会营造了良好的发展环境，从政策上保障了协会的合法运行。湖北省委办公厅、省政府办公厅出台的《湖北省关于规范水利工程农业水费收取和使用的管理意见》（鄂办发[2002]35号），2004年省政府令259号《湖北省水利工程水价管理暂行办法》，湖北省水利厅、民政厅联合出台的《关于加强农民用水户协会审查登记工作的通知》（鄂水利发[2005]6号），从政策上引导了协会的发展。《关于农村水利设施产权制度改革的意见》（宜府办发[2004]33号），《末级灌溉渠系建设以奖代补管理办法》（宜府办发[2005]1号），宜昌市民政局、水利局联合出台的《关于加强我市农民用水者协会登记管理工作的通知》（宜水[2005]16号），为宜昌市农民用水户协会的建立与运行提供了可靠保证。其中宜昌市人民政府出台的《关于农村水利设施产权制度改革的意见》指出：按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁管理”的原则，提倡把小型水利工程设施交给农民用水户协会管理。宜昌市人民政府出台的《末级灌溉渠系建设以奖代补管理办法》，明确指出奖励对象为“实施末级灌溉渠系节水改造的农民自主管理的农业用水合作组织”，并分别对不同流量的末级渠道给予10～15元/米的整治补贴。同时承诺用3年的时间，将全市连片百亩以上有效灌溉面积120万亩、2000公里渠道全部硬化，使全市用水户协会管辖的灌溉工程设施达到较高的标准。宜昌市民政局、水电局联合制定并颁布了《宜昌市农民用水户协会管理办法》，此文件的出台，为协会规范、可持续发展提供了有效支持。
2.用水户协会内部的制度建设情况
通过调查发现，由于成立宜昌市用水户协会的试点工作较早，取得的经验较多，即便是后来成立的用水户协会，基本上都制定了较为完善的制度，被调查的协会中，全部都有的制度主要有《××××用水者协会章程》、《××××用水者协会财务管理制度》、《××××用水者协会用水管理制度》、《××××用水者协会灌溉管理制度》、《××××用水者协会工程管理制度》、《××××用水者协会水价制定、水费征收与使用管理办法》、《××××用水者协会档案管理办法》，另外，有72%的协会有《××××用水者协会民主议事制度》、《××××用水者协会奖惩制度》，有35%的协会有单独的《××××用水者协会执委会主席、副主席、监事会主席职责》、《××××用水者协会培训制度》、《××××用水者协会对弱势群体的扶持办法》等规章制度，有84%的被调查协会将有关的制度上墙，并编制成册发给用水户协会会员。为协会实行农民自主管理供水、自主维护工程、科学收取水费，最大限度地满足用水户的用水需求奠定了坚实的基础。
（五）宜昌市农民用水户参与协会的意愿
农民用水户协会的成立具有自上而下的特征，有人认为这影响了农民用水户参与协会管理的积极性和主动性，我们此次结合前人研究的成果，对农民用水户参与协会的意愿进行了调查，结果显示，用水户之间的信任程度越高，加入协会的意愿越强；对协会领导人的信任度越高、关系越密切，加入协会的意愿越强。这是由于目前农村村庄的熟人社会特征十分明显，各种信息的传播主要依靠农户之间高频率的社会互动来实现的。因此，用水户加入协会的意愿更容易受其所拥有的社会网络关系的影响。同时，用水户协会在提高灌溉效率和提高农业收入水平中的作用越大，用水户参与意愿越强。从被调查对象的用水户个人及家庭特征方面，是否当过干部和农业收入占家庭收入的比重对用水户参与意愿有显著影响。与普通群众相比，当过干部的用水户更能积极参与用水户协会的管理，说明在广大农村，村干部属于精英人物，他们的参与对灌溉管理制度的改革以及协会的发展无疑起到了关键作用；农业收入占家庭收入的比重越大，为改善其灌溉条件，提高农业收入，用水户参与协会的意愿越强；在用水户生产特征影响因素中，家庭可灌溉面积对参与意愿有显著影响，即随着可灌溉面积的增加，农户对农业水资源的依赖度越高，参与的意愿越强。在协会组织结构变量中，协会专业化程度对参与意愿有显著影响，即协会专业化程度越高，用水户的参与意愿越强。