二、宜昌市农民用水户协会成立后取得的成效
宜昌市农民用水户协会成立17年来，取得了显著的成绩，受到各级政府的肯定，也受到农民用水户的欢迎，尤其是其中诸如当阳市东风三干渠和黄林支渠用水者协会更是取得了显著的成绩，除了国内各大主流媒体对其成绩进行了深度报道外，先后有西班牙、美国、英国、泰国、墨西哥、伊朗、伊拉克、吉尔吉斯斯坦和部分非洲国家的专家来进行考察学习。这些成效主要有以下几个方面：
（一）完善了灌区基层管理体制和运行机制
农村土地家庭承包经营后，每个农户成为相对独立的用水实体，以往灌溉用水由乡镇或县（市、区）政府包办，客观上一定程度地能够实现统一供水，但问题诸多，如搭车收费、挤占和挪用水费，加重了农民用水负担，灌区水管单位水费到位率低；水资源严重浪费，灌区上游有的用水在1.5万m3/hm2以上，而下流无水可灌，造成灌区上下游之间、不同的行政区划之间用水矛盾多，各级政府和水行政主管部门协调供用水方面的工作任务繁重；支斗渠以下的末级渠系管理“缺位”，年久失修，积病成险，灌溉效益衰减，一些大中型灌区仍有部分耕地面积主要因末级渠系不配套和维护不到位成为灌溉“死角”。【4】灌区末级渠管理体制不顺，运行机制不活，灌溉用水效益低，灌区的农业基础作用和粮食安全保障作用受到严重削弱。
用水户协会成立后，解决了水利工程管理主体“缺位”问题，实行用水户参与灌溉管理，这样就明确了政府、灌区和农户的职责和权利，落实了分级办水利的原则，地方政府主要责任是落实支渠以上的建设投入和水资源管理，灌区主体任务是加强内部运行管理和骨干工程建设管理，用水户则负责支渠以下田间工程的整治维护和管理。用水户参与灌溉管理，既是公民社会在灌区管理事务方面的集中体现，也是农村基层民主政治的重要组成部分。以水文边界为单元（支斗渠以下）将分散的农户组建成农民用水户协会，为灌区支斗渠以下管理责任主体，对其管理的渠系进行维修养护，与灌区水管单位签订供水合同并配水到户，每个农户在灌溉用水和渠系建设与管理中应履行的各种义务等进行民主协商、集体决策，实现“自我管理、自我约束、自我服务、自我发展”。用水户协会内部有序用水，避免千家万户或单个村组要水造成无序供水的浪费，并以此为基础，协会之间协调供水，实现整个灌区用水的统一调度，提高用水效率和效益。“灌区水管单位+协会+农户”的管理体制和运行机制，推动了灌区的和谐发展。
（二）减少了守水劳力和水事纠纷，并承接了基层政府的社会矛盾化解功能
长期以来农业灌溉是基层干部感到头痛的一件事，常常是放水难、分水难、结账难。协会成立前由于没有有效的管水组织，放水秩序杂乱无章，村、组之间要水和用水各自为政，用水矛盾突出，需要投入大量的劳力守水，而用水也得不到有效的保障，特别是下游的村、组放一次水，往往需上百多人守水，否则水根本到不了田间。同时水量损失又特别大，一条仅仅10千米长的渠道，水放到下游田间，利用率仅0.4左右。我们在调查时，有个用水户形象的比喻说，协会成立前，水流到田里要经过斯里兰卡、刚果、古巴、越南、芬兰5个国家，造成上下游、村与村、组与组、农户与农户、干部与群众闹矛盾，打架斗殴时有发生，为了放水，邻里之间成敌，兄弟反目为仇，干群关系疏远。用水户协会成立后，在提高灌溉效率、改进服务水平方面明显比过去管水组织加强了。灌溉前协会执委主动上门服务，找各用水组代表协商用水计划，确定轮灌次序，灌水时由执委将水送到各用水组的斗、农渠进口，用水组首席代表组织全体代表将水送到田间，从而大大节省了守水劳力，降低了用水成本。一位用水户说，现在是自己组织自己经营，有章程、有信得过的执委会为自己服务，放水有安排，接水有时间，灌溉有标准，不用争不用抢，不干死庄稼不误农时，群众满意。
我们所调查的用水户协会中，成立协会后，很少发生水事纠纷，即使有纠纷，协会负责人也能及时组织力量参与解决纠纷。如宜昌市夷陵区官庄灌区五支干渠农民用水户协会为了解决五支干渠的乱开乱挖等问题，协会牵头组成了由协会、村、水利服务中心、用水小组联合执法小组，用协会管理制度、协会章程和法律手段对五支干渠长4800米的水渠的乱开乱挖、乱栽树、乱堆杂物等情况进行了清障和整治，受到了群众的称赞。减少基层政府直接化解社会矛盾的机会，更重要的是转移了矛盾的焦点，避免了基层政府在水事纠纷中最后往往成为矛头指向对象的情况。
（三）创新了农村水利投入机制，拓宽了工程建设资金来源渠道，改善了农村面貌
宜昌市为破解小型农田水利投入严重不足的难题，不断探索新的投入机制，2002年以来，本着“谁投资、谁受益”的原则，全面推行了以“明晰所有权、放开建设权、搞活经营权”为主要内容的小型水利工程产权制度改革，鼓励并建立国家、集体、个体、联合体、股份制等多层次、多形式、多渠道、多元化的投资体系，较好地解决了全市小型水利工程建设投入不足、管理滞后的问题。对由农民自主管理的农业用水合作组织实施的末端灌溉渠系节水改造的项目实行以奖代补，各区县市也出台了相应的政策予以支持。如当阳市2004年出台了41号文件，集中连片百亩以上农田的灌溉渠系，过流能力每秒0.1～0.5立方米支渠以下的末端渠道节水改造项目实行以奖代补。这些政策出台后，在灌区掀起了以组建农民用水户协会为载体，大力投资兴修水利的热潮。全市按推广U型渠道改造方式核算，分U30、U50、U70和U70以上四种规格，分别补助10元/米、15元/米、20元/米和25元/米的材料费。近年来，共向上争取中央、省补助2200万元，宜昌市补助320万元，本级补助3000万元，镇村补助5500万元，受益农户投劳折资8030万元，大大改善了小型水利基础设施。夷陵区鸦鹊岭镇2005年至2008年3月，鸦鹊岭镇成立的20个农民用水户协会两年来会员累计出劳375000多个，自行出资680多万元，整治堰塘1400多口，硬化三面光沟渠13600米，维修沟渠10万余米，新建抗旱蓄水池2000余个，完成末级渠系改造150公里。【5】
（四）恢复和改善了灌溉面积
成立农民用水户协会以前，渠道淤积、工程老化的现象相当严重，协会范围内下游的农田不能及时得到灌溉。协会成立以后，协会组织用水户修复多年废弃的渠道，拆除一些截留用的凼坝，清淤除障，普遍改善了工程状况，灌溉用水得到了保证，以前灌不到的下游和一些灌溉死角也可以及时用水，避免了灌水不及时而发生干死苗田的现象，从而增加了灌溉面积。宜昌市近几年来在实施灌区配套与改造方面，恢复和改善的灌溉面积中有近30%来自协会的贡献。
（五）社会各界对协会的评价满意度高
我们以问卷调的形式对宜昌市16个农民用水户协会及所属的用水户、供水单位、水管单位、乡镇领导等群体进行了调查。
1.协会内农户对用水户协会的评价
我们对78户协会内农户进行了访谈。在被调查的农户中，有82%的农户认为，协会对农业生产是有积极作用的。主要表现在：首先，水库管理效率有所提高。以前，乡镇管水站（所）或水库管理所人浮于事，工作责任相互推脱。现在协会只有几名执委会成员负责管理，人人都有事可做，权责明确，管理效率提高了很多。其次，因为管理效率的提高，渠道和水库设施的维护更好了，水利设施质量有所提高。再次，更好地保证了灌溉用水供应，这在缺水年更为突出。2005年适逢干旱，许多乡村缺水，农业损失很大。但在成立了用水户协会的村，由于协会自筹资金打井、建渠、挖堰，保证了协会农户灌溉水的供应。另外18%的农户认为，协会对农业生产没有什么作用。首先，对于水源条件好的农田，用水户协会对其农业生产没有显著作用，反而因加入协会要缴纳与农田水源条件差的农户均等数额的会费，这既增加了农业生产成本，又有失公平。其次，协会在协调用水方面的压力和难度也很大。在用水紧缺时期，存在着用水户和协会领导之间的寻租问题。协会领导协调用水时难以做到乡邻之间的绝对公平。
2.协会外农户对用水户协会的评价
同样，我们对62户协会外农户也开展了面谈。调查获知，未参加用水户协会的原因主要有：首先，邻村组建协会时，本村村民并不知道。参加协会与否，当时并没有征求村民意见，而是由村干部决定的。其次，认为协会不会起到什么作用，由以前的水库管理所变为用水户协会，是换汤不换药之举。最后，觉得协会本身还存在很多问题，故持继续观望态度。
3.乡镇、村干部对用水户协会的评价
我们访谈了24位乡镇和村干部，其中乡镇干部11位，村干部13位，有83.3%的人认为，成立农民用水户协会是正确的决策，其好处主要有：第一，在有利于减少水事纠纷的同时，可以减轻政府和村干部的压力，尤其是矛盾化解的压力，至少自己不再是矛盾化解的第一道关口。第二，可以更加明确农村小水利的管理主体。第三，有利于水费的正常收取。这主要是由用水户协会收取水费，避免了农民因为以前村级债务问题要求与水费相抵，同时也避免了农民对于村干部“搭车”收费的疑虑。16.7%的人表示不太赞成成立用水户协会，主要是因为水费由村干部收取就行了，用不着这么大动静来成立个协会来收取费用，是白白加重负担。因为“不管怎么说，协会的工作人员的费用、办公费用总是要由农民负担，与其这样，还不如把这笔钱给村干部，提高他们的待遇后，调动他们的积极性，说不定效果还好些！”
关于不太赞成成立用水户协会的原因，其中一位水管站的工作人员非常直率地说，用水户协会是不可能搞好的：“外国的用水户协会是由农场主组成的，一个农场主拥有几百上千亩土地，几户就组成一个协会，当然可以搞好。我们则是千家万户的小农，根本无法解决千家万户小农的利益协调问题。”因为协调成本太高。一位水利局负责人也对农民用水户协会不抱信心。他说，“西方的用水户协会，是三个农场主占有一个大水系，共有两亿立方水，三个农场主商量出一个用水方案和分配水量的方案，这其中一是利益相关程度极高，二是可供分配的利益多，三是水量的可分配性。而当前中国的小农根本就不具有这些基础条件。”该水利局负责人甚至认为，当前政府推广农民用水户协会，其实是一种不负责任的表现，有了农民用水户协会，地方政府和乡村组织就可以推卸责任了。【6】
但无论是赞成还是反对成立用水户协会的人对目前农民用水户协会的前景普遍表现出一些忧虑，尤其是那些没有经营实体的协会，最主要的原因就是协会持续发展的经费来源，以及协会长期运行下去是否会得到农民的支持。还有一个更让他们忧虑的是，随着社会的发展，由于农业比较效益低，愿意种庄稼的农民越来越少。根据一位村干部介绍，他自己种了八十多亩田，但由于人工费用、化肥、农药以及其他诸多原因，加上国家的直补费用，一般每年纯收入也不过三万元。如果遇到洪灾、冰雹等灾害收入就难说了，随着年龄的增大，他自己也准备在三五年后放弃种粮。现在国家对农村的直补政策在执行的时候实际上往往并不严格，即一些村干部在填报面积时，即使某户并没有种粮，但村干部并不愿意得罪人，依旧按照其实有面积上报，获得了直补款，这使得真正种粮户更不愿意种粮了。很多人认为国家的直补政策不错，但执行不严，往往伤害了真正种粮的农民。随着不愿意种粮的人越来越多，用水户协会的前景就堪忧了。
（六）改善了灌区用水环境，加快了贫困人口脱贫致富的进程
成立用水户协会后，农民放水程序简单，用水农户需水时只需跟用水小组长反映，协会根据旱象、受旱面积、需水量及时和供水单位取得联系，办好供水手续，在两天内就可得到灌溉。一位协会会员余某深有感触地说：“过去放水是找了组长找村长（编者注：村委会主任），找了村长找镇长，最后镇长还要看上游村放不放水，时间过了一天又一天，眼睁睁看着农田庄稼受旱、干死，而现在旱情有人查，水有人组织放，不用跑、不用急，水就能及时放到田。”
与之伴随的是水费的收取问题。
建用水户协会前，水费征收由农户到组到村到乡（镇）到县最后到灌区水管单位，中间环节多。极易出现层层加码，层层截留，挪用水费等问题，造成农民高负担用水，灌区水管单位水费收取率低的局面。成立用水户协会以后，协会结合实际制定供用水计划，严格执行规章制度，实行统一管理、计划用水，供水管理部门与用水户直接沟通，减少了中间环节，提高了供水信息的准确性、操作的实效性，实行“水量、水价、水费”三公开和“一票到户”。宜昌市组建了协会的地区水费收取率由成立前不足60%提高到90%以上，且农民用水的水费均控制在批准的水价范围内。与此同时，农民亩均用水成本也大幅降低，降低幅度在25%～50%。以夷陵区鸦鹊岭镇的20个用水户协会为例，该镇农民加入用水户协会后每亩用水费用由过去36元降到20元，每年为农民节约用水开支256万元。每年因提高农产品数量、质量而增收162万元。【7】
用水环境的改善也有效地加快了贫困人口脱贫致富的进程。在对WUA农户家庭经济状况进行调查统计的过程中，我们发现自从协会成立后，无论是在作物平均每公顷的产量还是在户人均收入上，协会成员的家庭经济状况都有不同程度的提高。如用水户经济指标表所示，2011年作物平均每公顷产量比2010年增加1065kg/hm2，户人均收入总体增长8%，其中贫困户人均收入一年增长了170元。另外，根据东风三干渠协会2006年水费收支情况反映，协会减免贫困家庭水费支出2000多元，劳力50多个，项目区的贫困家庭收入比上一年度增长了200～300元，收入有了明显的提高，达到了项目对贫困人口扶持的目的。通过调查，2005年项目区贫困户2448户，贫困人口8560人，贫困户人均年收入1312.5元。2006年同2005年相比，项目区贫困户减少115户，贫困人口减少414人，贫困户年人均增加收入162.61元。【8】
建立WUA后，落实了田间工程管护主体，改善了灌溉秩序，提高了灌溉效率。协会管理的改善加上渠道的改造，灌溉周期大大缩短。通过对16个用水户协会所辖区域的实地调研可知，协会的建立节约了灌溉用水，平均每公顷用水量逐年减少，从2007年的5115t，降低到2008年的4875t，平均每公顷节约240t。协会2008年度平均每公顷水费430.5元，比起2007年的446.85元每公顷减少16.35元；平均水价有所增加，但随着人们收入水平的提高，当年水费支出占户人均收入比例连续两年维持在1%左右。
（七）提高了农民尤其是妇女的民主参与意识和决策意识
宜昌市早期农民用水户协会的组建，是依托英国赠款“面向贫困人口的农村水利改革项目”而实施的，该项目主要是采取自主、参与、协商、合作的民主方式建立农村农民用水户协会，保证所有用水者应有的用水权益，鼓励农村妇女积极参与农村灌溉管理，制定惠及这一群体利益的政策制度，并加以推广和落实，让社会各个阶层都加入到根除社会排斥弱势群体和性别不平等现象的行动中。该项目的工作重点之一就是促进农村妇女参与灌溉管理，主要通过项目的宣传和培训，增强妇女的参与意识，通过参与用水灌溉管理，减轻妇女在灌溉中的劳动强度，同时提高她们在农村生活与生产中的地位。宜昌市在推行这一项目过程中以政府引导、农民自愿为基础，以协会章程为准则，以民主管理为保障，代表了用水户的意愿，极大地提高了用水户尤其是妇女参与管理、民主决策的意识，使协会的各项工作有章可循、有据可依。在灌溉工程投资投劳上实行民主决策，水量、水费、水价结算执行“三公开”，提高了用水户监督和管理的热情，促进了农村民主决策、民主管理能力的提高。也涌现了一些妇女参与管理的典型。如当阳市黄林支渠农民用水户协会主席林文清女士，是一名由民主选举产生连任多届的女性主席。自当选以来，林文清着力灌区工程建设，协调上下各级关系，争取项目的扶持，自己创办经济实体，先后筹资过百万元，投劳万余人次，硬化改造渠道3万多米，作为一名出色的妇女代表，发挥了女性参与灌溉管理的示范引导作用。她曾经得到水利部、财政部、省水利厅各级领导的接见，世界银行的官员也多次考察协会，并对林文清女士给予“中国第一，世界少有”的赞誉，报社、电视、杂志等各类媒体对黄林协会进行了多次报道。【9】林主席多次参加水利部、湖北省水利厅、宜昌市水利局召开的水利改革研讨会议，为经验交流作重要发言，并得到了很高的评价。
（八）给供水单位带来了生机
用水户协会的良好运作给供水单位带来了生机，带来了活力，增加了效益，水利行业的新形象在灌区重新塑起。调研显示，在农民用水户协会成立之前，农业供水逐年萎缩，供水单位效益下降，加之放出水的水费被镇、村两级挪用，水费难以收齐，这种情况使得一些供水单位濒临解散。因为“供水工程无钱维修、保养，管理人员工资无着落，导致水利干部职工服务意识淡薄，供水能力减弱，灌区群众意见大”。自从农民用水户协会运作以来，供水单位面临的一些困难得到了有效的解决。以枝江市蒋家冲水库西支渠农民用水者协会对应的火山口水库管理处为例，该管理处有几大难题得到了有效的解决：
第一，解决了放水无效益的状况。西支渠农民用水者协会成立前，火山口水库管理处年均供水只有20万立方米，水费收入只有5000元左右，而协会运作的这几年，每年平均供水195万立方米，水费收入7.8万元，供水效益大增。
第二，解决了水费拖欠难收的状况。以前收水费是供水单位头疼的一件事，放水难，收水费更难，每年的水费收取率只有30%，而现在农民对水是商品的意识增强了，先缴钱后放水，消除了原来农民认为水是天上下的，库是农民打的，想白放水的思想。协会运作后，管理处水费收取率达100%。
第三，解决了供水单位难以生存的状况。近年来，供水单位通过管养分离改革，水费收入的增加激活了单位运转，供水设施得到了正常的维修保养。近几年供水单位在保证单位正常运转的情况下还拿出资金对西支渠险工险段进行了处理，大大消除了供水隐患，提高了灌溉效率。
第四，解决了服务意识淡薄的状况。曾经一段时间供水单位为农民、农业、农村的服务确实甚少，农民对供水单位的满意度下降，在协会运作过程中供水单位积极配合协会工作，改变过去皇帝女儿不愁嫁的思想，变坐屋里等放水为上门服务送水、护水，还协助协会解决放水过程中的一些矛盾，将管理处的工作人员加入到协会放水之中，“你放水，我服务；我浇水，你监督；你有难，我帮助”，呈现出协会、供水单位和谐双赢的局面。
（九）规范了计量设施，实行计量收费，提高了农民的节水意识
实行计量，按方收费是实现水费公平负担的重要渠道，通过计量，可以实现水资源的优化配置，促进节约用水，合理保护水资源，同时也减少了会员的水费支出。东风渠灌区在2003年以前，用水管理基本由政府包办，“大锅水”、“福利水”造成水资源浪费十分严重，灌区年均用水量在8000万立方米以上。2004年在灌区大力推广用水户协会以来，灌区根据用水户协会建立的五项基本原则，为协会建立了量水设施，供需直接见面，农民用水运用市场机制实行自主管理，落实水费计收制度，农民多用水就得多交钱，为此，广大农民自觉节约用水，充分利用调蓄塘堰蓄水保水，或者调整种植业结构，种植低耗水作物，努力降低灌溉定额。2005年、2006年连续两年是灌区50年一遇的特大干旱年，但灌溉年用水量却只在4000万立方米以内，节水取得了显著效果，水管单位与农户，在节约用水和降低成本上互动双赢。
（十）搭建了“一事一议”办水利平台，加快了新农村建设的步伐
通过建立农民用水户协会，使农民从末级渠系管理主体“单一身份”向建设和管理主体“双重身份”转变。尤其是农村实行税费改革，取消“两工”后，协会作为“一事一议”办水利的主要载体之一，发挥了十分重要的作用。如可带动社会资本流向灌区建设，使国家、协会、用水户三个投资主体的积极性得到了有效的发挥，使工程建设在资金投入、工程质量等方面都有了保证。提高了建设、管理的效率和工程效益。