四、发展农民用水户协会的几点建议
（一）通过制度构建，调整政府、农民用水户协会和供水单位的组织行为选择，改变其节约交易的组织行为方式
科层制灌溉管理模式和PIM模式是两类异质性的灌溉管理模式，受节约交易成本的组织行为的激励，以及政府凭借其权限控制权进行的选择性干预和WUA、WSC等组织的适应性反应，造成这种异质性的弱化，使得PIM模式表现出科层制灌溉管理模式的主要特征，解决当今PIM模式科层化问题的关键在于，通过制度构建，明确WUA、WSC等灌溉分权组织的法律地位，调整政府在PIM模式构建和发展中的职责定位，将其选择性干预限定在提供公共服务范围内，侧重提高对WUA、农民等在组织和管理能力上的帮助和培训，鼓励其他非政府组织的相关投入，避免政府的直接介入，尤其是作为主要或唯一的构建者介入。
PIM模式制度构建的方向首先是将政府职责限定在提供公共服务范围内，其次是完善法律体系，支持非政府灌溉管理经济组织的成立，并积极进行水价定价制度的改革，再者是锻炼和提高WUA与农民的自我管理能力。解决PIM模式科层化的具体途径与方法及其内容主要包括以下四个方面内容：（1）降低政府对PIM模式构建和发展的直接介入，特别是不应具体规定地方政府的绩效责任，避免政府成为PIM模式的主要或唯一构建者，将政府职责转向提供宽松的政策环境、技术支持和管理知识与能力培训等方面；（2）完善水价定价、水权交易制度等基础性条件，推进WSC组织性质的改变和革新，使之成为独立的灌溉管理经济组织；（3）以长期制度效益为目标，避免政府工作人员兼任WUA等组织的管理人员或限定此类管理人员所占的比例，鼓励WUA等组织的可持续发展；（4）构建宽松的制度环境和条件，大力支持、鼓励非政府组织等其他社会、经济组织向WUA、农民用水户提供各种支持，特别是在提供管理能力培训等方面得到支持，降低农民、WUA等对政府的依赖，提高自我发展能力。【21】
（二）明晰用水户协会管理设施产权的同时，政府应该将小型水利设施产权制度改革从偏重于经营性向公益性转变
1.明晰用水户协会管理设施的产权
《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》（水农[2003]603号）提出小型农村水利工程要以明晰工程所有权为核心，建立用水户协会等多种形式的农村用水合作组织，投资者自主管理与专业化服务组织并存的管理体制。用水户协会管理的灌溉设施，应首先将使用管理权移交用水户协会；随着条件的成熟，逐步将灌溉设施所有权移交用水户协会，但是应该保证移交的灌溉设施运行良好，如果将破损严重的灌溉设施当成甩包袱一样移交给用水户协会反而会增加协会和农民的负担。灌溉设施经营管理权或产权移交给协会后，能增强农民的主人翁意识，调动他们参加灌溉设施维护管理的积极性，协会也可以利用灌溉设施开展多种经营。比如，湖北宜昌的东风三干渠协会，通过与政府签订承包合同，承包养殖水库水面100亩，租赁荒山30亩、自筹资金兴建鱼池30亩。并积极从事对协会会员的农资、农产品销售及服务，可年创利5万元，确保了协会最基本的运行费用，增强了自身造血功能。在水费收入有限的情况下，可以通过多种经营弥补协会经费的不足，能有效地实现自身的良性循环。协会的灌溉面积也从2000年建立时的6192多亩发展到目前的25000多亩。协会还能给附近的工厂供水，增加收入，如2005年，向晶瑞石英沙厂和鑫阳化工厂供水，收入水费9000元，农业用水水权向工业的转让在小小的协会也有了具体的实践。
2.政府应该将小型水利设施产权制度改革从偏重于经营性向公益性转变
2002年以来，为破解小型农田水利投入严重不足的难题，本着“谁投资、谁受益”的原则，宜昌市全面推行了以“明晰所有权、放开建设权、搞活经营权”为主要内容的小型水利工程产权制度改革，鼓励并建立国家、集体、个体、联合体、股份制等多层次、多形式、多渠道、多元化的投资体系，较好地解决了全市小型水利工程建设投入不足、管理滞后的问题。一是卖断所有权，盘活资产存量；二是卖断经营权，实行承包；三是实行股份合作，散资金变为活资产。
这些措施在取得一定成效的同时，也带来了问题，即小型水利设施产权制度改革偏重于经营性，加剧了农户与小型水利设施经营者之间的矛盾。以当阳市为例，【22】全市10个镇（处）实行承包、租赁经营模式的小型水利设施，由于经营者偏重自身经济利益，加剧了与农户之间的矛盾，同时，对小型水利设施的管理和维修等方面，存在得过且过的短期行为，产生了集体无力投、经营者不想投的两难局面。而对于采取卖断产权的方式经营的小型水利设施，大多集中在泵站、机井。由于这些水利设施布局不合理、有效灌溉面积萎缩，加之经营者收取费用缺乏自主性，不能真实体现投资回报，造成盈利减少甚至亏损的趋势加剧。
小型水利设施产权制度改革的价值取向应该从偏重于经营性向公益性转变，即农村小型水利设施产权制度改革应该从维护农民利益，促进农村和农业发展，保障国家粮食安全的角度去考虑，而非单个水利工程通过产权改革而带来的直接经济利益，如果仅从经济利益的角度考虑，国家投入兴修水利是亏本的。如果这个价值取向不调整，必然会影响到农民用水户协会的生存与发展，尤其是在购水水价与售水水价一致的情况下。
（三）用水户协会应该按政府制定的水价或协会内部民主商议的水价直接向会员收取水费
目前宜昌市用水户协会向农民征收的水价的制定方法基本上是由地方政府定价，政府规定供水单位向协会征收的供水水价，用水户协会向农民征收的水费按此水价分摊到各户，不得加码，供水单位再按一定的比例返回部分水费给协会，这种水费计收方式没有把协会的运行管理费用计入水费征收的成本。这种做法固然是减轻了农民的水费负担，但是靠供水单位返回的水费仅够勉强维持协会的简单运行，不利于协会的长远发展。看上去协会是供水单位收水费的助手，供水单位给些佣金，协会自身缺乏造血功能。
个别协会用水户协会的水价由协会内部通过民主讨论的方式，根据协会运行成本来确定，一般包括了向供水单位购买水费和用水户协会日常运行维护管理费用。这种定价方式适合在农民民主参与意识较高、协会运行时间较长的地区应用，否则容易使定价权落入少数人手中，变相增加农民的水费负担。由用水户协会自主定价这种方式能有效地解决协会日常运行维护和管理费用，保障用水户协会长期正常运行。
课题组认为，以降低农民水费负担为出发点的、由各级政府制定的终端水价，只是末级渠系水价制定体制发展过程中的一个阶段，随着用水户协会的发展完善和民主管理制度的推进深化，由用水户协会自主定价（或政府指导价）将会是末级渠系水价制定的发展趋势。
（四）各级政府和有关部门与组织继续为用水户协会发展营造良好的政策环境
2007年中央一号文提出“引导农民开展直接受益的农田水利工程建设，推广农民用水户参与灌溉管理的有效做法”。首次将农民参与灌溉管理写入中央一号文件，可见中央对推广农民用水合作组织的积极态度。为贯彻中央一号文，也为了农民用水户协会的健康、有序、快速和可持续发展，各级政府和有关部门，特别是水利、民政等部门应该承担起为用水户协会营造良好外部环境的职责；另外，村委会和供水单位应与协会建立起良好的合作和相互支持的关系。
用水户协会的发展离不开政府的支持，特别是目前用水户协会发展还不太规范的时候，政府应该在政策上引导发展用水户协会，在资金上扶持用水户协会。作为民间社团组织的登记管理机关，各级民政部门应该按照《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》（民发[2003]148号）的精神，放宽对农村专业经济协会的登记条件，简化登记程序，主动为用水户协会提供政策咨询服务。各级水利部门应该认真贯彻《关于加强农民用水户协会建设的意见》（水农[2005]502号）文件精神，为用水户协会提供技术上的服务，承担起对用水户协会的培训和技术指导任务。
在灌溉渠系维修改造中发展民办公助。如果用水户协会要持久运行，必须对灌溉渠系进行维修改造，运行良好的灌溉设施是协会能持久运行的必要条件，目前靠农民自身的经济实力还不足以修建或改造灌溉渠系，各级政府应该在资金上扶持用水户协会，出台一些具体的投资政策和奖励措施，鼓励发展用水户协会，加大对用水户协会渠系更新改造的投资力度。继续认真落实诸如宜昌市人民政府出台的《末级灌溉渠系建设以奖代补管理办法（试行）》（宜府办发[2005]1号）文件中的“以奖代补”等政策，为已经成立用水户协会的地区的末级渠系投入财政专项资金。
供水单位也应该积极支持用水户协会的发展。尽管理论上说供水单位和用水户协会是水的买卖关系，实际上，用水户协会是水管单位水费收缴过程中的一个重要环节，用水户协会为灌区水费收缴率的提高作出了很大的贡献，水管单位不但要重视管理单位内部管理体制改革和骨干工程的管理，同时也应该从技术上、经济上帮助用水户协会加强田间工程的建设、管理以及用水管理。
村“两委”同样需要积极支持用水户协会的发展。用水户协会对村委会和村党支部也有很大的帮助，能够减轻干部处理群众用水矛盾纠纷的压力，减轻村、支两委的工作负担。村、支两委在协会组建阶段起着组织、引导的重要作用，在协会步入正常运行后可以帮助、监督协会的运行，但是不要干涉协会内部的日常事务。事实上，很多村委会给协会提供了办公场所、运行费用等实质上的帮助。
（五）建立用水者协会的考核评价体系，对协会实施有效管理
任何一个社会组织都离不开上一级组织的监督管理、扶持指导，否则，它将处于无政府状态或自生自灭的生存状态，这样对农村公益服务组织的发展是很不负责任的。笔者认为，县政府有必要授权水利管理部门对用水者协会的制度建设、财务管理、档案管理、设施维护、诚信服务、工作绩效等方面建立一套较为完备的考核评价体系并组织相关部门对其考核评估，对运作管理好的用水者协会给予必要的奖励性扶持。宜昌市东风渠灌区所成立的协会目前运作状况良好，这得益于监测评价对协会的反映和监督。项目办及时地收集协会监测评价数据，准确掌握了协会当前的运作情况，对协会进行监督，使协会能够健康发展。我们以宜昌市东风渠灌区为例，【23】来分析通过适当的监测评价起到的作用。通过对宜昌市东风渠灌区的监测，起到的作用主要有以下几个方面：第一，反映和监督的作用。东风渠灌区所成立的协会目前运作状况良好，得益于监测评价对协会的反映和监督。项目办及时地收集协会监测评价数据，准确掌握了协会当前的运作情况，对协会进行监督，使协会能够健康发展。第二，为政府出台相关政策提供依据。通过对协会监测评价数据进行分析，总结经验和不足，为政府部门和水行政主管部门的相关政策制定工作提供了最真实、最可靠的依据，《宜昌市农民用水户协会管理暂行办法》的出台就是最好的例子。第三，提高了灌区服务效能。根据农民用水户协会监测评价数据，更准确地了解到协会当前的灌溉系统情况，可以对下一次灌溉期的用水情况进行预测，提前做好供水准备工作，提高了东风渠灌区各供水管理处的服务效率和服务能力。第四，能力建设作用。监测与评价工作本身是一个参与式的过程，要求受访者、收集者、分析者都积极地参与到这个过程中来，提高了项目区农户、协会、地方政府、供水单位的能力，用实践的方式培训了各群体，起到了能力建设的作用。第五，推进了灌区管理体制改革的进程。通过监测评价信息管理系统的应用，方便了对项目信息数据的管理，提高了数据的分析、处理效率，加快了项目实施的速度，促进了灌区管理体制改革的进程。
（六）用水户协会的规模应该适宜
调查发现，现有的用水户协会大的几万亩小的几百亩，虽是以水利边界组建的，但是有些协会以灌区的支渠组建，有的以斗渠组建。这跟灌区专管机构原有的管理模式和管理范围有关。改革以前管理到支口的灌区专管机构就以支渠建立协会，管理到斗口的灌区专管机构就以斗渠建立协会，而没有考虑协会的适宜规模，有一刀切和甩包袱的嫌疑。协会的规模应考虑协会农民的管理能力、技术水平、经济承担能力、渠道和建筑物管理的难易程度等，不能一刀切也不能机械地规定一个面积。协会太大增加管理的难度，太小则增加管理的亩均成本。对于太大的协会，可以考虑建立用水户协会联合会，而下级各斗渠成立具有法人资格的用水户协会。联合会相当于支渠管理委员会，可以由下级各协会的代表、县或乡级水管部门、乡镇政府等代表组成，负责支渠的运行管理和水量调配，协调各协会之间的用水关系。
（七）积极推进农村的集约化经营，以不断降低用水户协会的协调成本
规模经济理论认为，适度的发展规模是提高经济效益、控制市场风险和实现可持续发展的必要条件。在任何经济领域中，企业都存在一个“最合理规模”问题，农业发展亦是如此。现代农业的发展规律和我国农业发展的实践表明，农业从小规模的家庭分散经营走向适度规模的集约经营，是其长期稳定发展的内在要求和必然趋势，是降低农业灌溉协调成本的一种重要方式。有些人担忧农民用水户协会发展前景【24】，一个重要的理由就在于现有分散的小规模经营必然带来的高协调成本可能会拖垮用水户协会，这个担忧的确在现实中有所体现，因而积极适度地推进农村的集约化经营不仅符合国家在农业发展中的政策方向，同样也会降低用水户协会的协调成本，增强用水户协会的生存能力。