三、农民用水户协会发展中存在的问题
调研表明，宜昌市农民用水户协会目前存在的问题主要有灌溉工程设施老化严重、协会运行经费缺少来源且不稳定、缺少有关法律和政策支撑农民用水户协会的发展以及因农民用水户协会运行模式中的科层化倾向等。其中农民用水户协会的科层化问题可能会从根本上改变建立农民用水户协会是为了建立一种参与式灌溉管理模式的初衷，而且调查表明，为了维持协会眼前的运行，必须克服当下协会面临的一些难题。问题的严重性还在加深，而且被很多人忽略了，因而本报告对此问题进行了重点的分析。
（一）参与式灌溉管理模式出现了较为明显的科层化问题
过去几十年间，我国政府在灌溉工程方面投入了巨额资金，取得了明显的经济效益和显著的社会及环境效应，但同时也存在着灌溉系统管理不善、灌溉效率不高、投资成本回收偏低等一系列问题。造成上述问题的主要原因之一在于长期以来我国政府将灌溉作为公共福利事业对待，灌溉收费一直低于工程运营成本，政府已无力有效承担灌溉系统的运行和维护成本，为此，亟待改革和完善灌区运行管理体制与资金投入机制，促使农民更多地参与灌溉设施管理与运营等方面的自主管理工作。成立农民用水户协会（WUA），目的就在于建立一种参与式灌溉管理（PIM）模式。参与式灌溉管理就是基于田间灌排工程属于公共工程，灌排服务属于公共服务的认识，这种参与式灌溉管理是在政府的指导、扶持、授权下把管理田间灌排工程的责任移交给用水户，让用水户以“主人”的身份参与灌区田间工程建设、运行维护、供水管理和水费收缴等方面事务，逐步建立起良性发展的田间水利工程管理体制与运行机制。该模式旨在通过灌溉管理权由政府向农民和其他用水户的有效转移，激励后者对灌溉设施维护进行投入并降低政府的财政压力，【10】推广应用PIM模式对有限灌溉水资源的高效利用和灌溉农业的可持续发展起到了积极的作用，被认为是当今灌溉管理改革的发展方向。【11】然而，我们在调研过程中发现PIM模式在推广应用十余年来，存在着农民们名义上参与灌溉管理大于实质性内容的现象，【12】即参与灌溉管理模式在实践中出现了较为明显的科层化问题，这严重影响到了PIM模式的未来发展。
1.PIM模式科层化的内涵
在科层制这种组织模式中，各成员间的权限关系为严格的等级制，每一级成员的权限需受高一级成员的控制与监督，是一种借助“行政权威”来强制解决不情愿参与者之间决策冲突的一种组织制度。从灌溉管理权关系涉及的利益各方角度看，传统灌溉管理模式明显属于科层制，而PIM模式则是通过对灌溉管理权进行转移、引入参与机制，使农户拥有独立的灌溉管理权，从而改变传统灌溉管理模式中体现的等级权限关系，因而PIM模式应属于非科层制。但当前PIM模式的名义化倾向意味着灌溉管理权转移和参与机制都未能真正的发生与形成，而是出现了PIM模式的科层化问题。
给出的PIM模式的权限结构关系和管理机制，由科层制灌溉管理模式A和灌溉管理权转移B构成。A部分为传统灌溉管理模式的权限结构关系和管理机制，其中灌溉管理权以层级状态分布在从国家到农户的多个利益主体之间，上层主体决定下层主体的灌溉管理权限，各主体间的水务冲突通过行政机制和行政权威予以协调。【13】由此可见，传统的灌溉管理模式在权限结构关系上体现为严格的等级制，而管理机制则属于单一的行政管理机制，表现出典型的科层制灌溉管理模式。在个体和社区灌溉资源（水资源和灌溉工程）范围内，按照灌溉渠系的水文边界划分为管理区段，由区段内的用水户通过民主选举组建灌溉管理合作组织——用水者协会（WUA），政府将该区段内的部分或全部灌溉管理权交给WUA，由其引导农户参与灌溉管理。另外，在区域灌溉资源范围内，成立自主经营、自负盈亏的非政府灌溉管理经济组织——供水公司（WSC），其拥有政府赋予的水资源经营权，与WUA进行水权交易，向政府缴纳一定比例的经营收入，并负责维护水权范围内的骨干灌溉工程。【14】
PIM模式（A+B）仍具备等级制的灌溉管理权关系和行政管理机制，但WUA和WSC两类独立于科层制灌溉管理体系的分权组织的建立，促成了三类管理机制的形成：（1）参与机制。农户通过WUA参与灌溉管理。（2）横向协作机制。农户可自愿选择是否加入WUA，WUA之间可就渠系维护、用水秩序等问题进行协商，而WSC可就水价制定、水费收取等问题与地方水务管理部门协商。（3）水权交易机制。地方水务管理部门与WSC以及WSC和WUA之间为水商品供需关系。因此，理论上PIM模式在权限关系上体现为等级制与权限对等相结合的混合关系，而管理机制则呈现为行政、参与等多种机制的融合。
2.PIM模式科层化实证分析
由上述对PIM模式科层化的内涵分析可知，当今PIM模式是否存在科层化问题需从两个方面进行实证分析：
第一，农民是否通过WUA参与了灌溉管理。农民是否参与了灌溉管理可从其对WUA各项灌溉管理决策的了解程度进行判断。从我们调查所获得的数据可以看出，参与WUA管理人员选举的农民平均不到60%，了解WUA各项规章制度的农民平均不到35%。对末级渠系管理方式决定权所做的调查分析结果表明，由政府或灌区、村委会、农民商议讨论和其他方式确定的比例分别为32%、55%、10%和3%，农民参与程度及其积极性可见一斑。在直接关系农户是否参与灌溉管理的3类指标“WUA管理人员的考核”、“WUA管理人员选举”和“WUA决策过程”中，很了解的比例分别只占到21.6%、40.6%和38.1%。
第二，WSC是否持有独立的灌溉管理决策权。构建WSC旨在引入水权交易机制，因而水费定价是体现WSC具有决策权独立状况的直接反映。在所调查的范围内，用水户协会的终端水价是根据政府定价0.055元/m3计算收取水费的，协会从供水单位购买的水价也是0.055元/m3。“政府定价”原则虽然满足了灌溉水资源作为基础性资源的公平性需求，却严重影响到WSC的独立决策权和水权交易机制的引入。当然，用水户协会也是无法通过水价来获得利润的，由于供水过程中是必然存在损耗的，因而协会如果是纯粹依靠从供水单位买水来卖给用水户，其肯定会入不敷出。
上述实证分析结果说明，在现行的PIM模式中，尽管已成立了灌溉管理分权组织，进行了灌溉管理权的转移，但已成立的WUA未能引导农民积极参与灌溉管理，农户对灌溉管理仍处于不知情、不参与的状况，而已有的WSC则仍保持着事业单位性质，不具备独立决策权。由此WUA和WSC与科层灌溉管理体系间存在着准隶属关系，灌溉管理权的转移仅发生在科层制灌溉管理体系内，现行PIM模式的灌溉管理主体基本上仍是政府机构，各管理组织间的权限关系仍为等级制，各项决策仍属于行政主导型的层级决策，存在着明显的科层化问题。
值得注意的是，从我们调查的结果来分析，先行试点灌区的PIM模式都是由政府进行构建的，科层化问题几乎难以避免，而在绩效责任影响下，后行灌区在模仿过程中，大多采用“少创新、多照搬”的方式，导致PIM模式的科层化问题被延续和传播。
3.PIM模式科层化的原因分析
之所以会出现PIM模式的科层化，其原因有两个方面：
第一，政府选择性干预。当政府作为试点区PIM模式的构建者时，面临着两个方面的制度选择问题。【15】一方面，是采用行政机制还是创建一种符合PIM模式特点的工作机制。后者虽具备长期效益，但却是一个长期的试错过程，这包括收益的不确定，灌溉管理权的转移意味着水平关系的引入，利益各方更易隐藏信息，进而导致交易成本的不确定性上升。为此，政府通常会倾向于基于行政机制构建PIM模式，结果是影响农民参与灌溉管理的积极性。例如，WUA的一项重要职责就是制定用水和灌溉设施维护等方面的秩序，组织、培训农民骨干参与相关情况调查，有助于引导农户参与WUA的各项决策，但由于调查成本偏高，调研常由政府通过行政机制组织相关单位和人员完成，致使农户不了解灌区的整体情况，也就很难参与WUA的决策和灌溉管理。另一方面，是WUA和WSC的组织性质构建问题。这两类组织的性质通常分为3类：（1）独立于政府组织；（2）隶属于政府组织；（3）介于上述两类组织之间。构建WUA和WSC的目的在于转移灌溉管理权和引入水权交易机制，所以不会选择（2），而在（1）、（3）之间，政府倾向于选择后者。原因在于灌区间及其与整个流域之间存在利益分歧，随着利益各方权限对等程度的增加，组织会下降，但协调会上升，“公地悲剧”发生的概率上升，同时水权交易也存在着外部性问题。为此，政府、流域管理组织倾向于构建WUA、WSC与本组织的隶属关系，以便保留有效的管理权，当利益分歧较为显著时，可使用行政机制降低协调成本，避免“公地悲剧”和降低外部性。政府对PIM模式构建的选择性干预常导致两个后果，即灌区和村级WUA管理人员基本由政府组织工作人员、村党组织、村委会成员构成，农户参与比例不足，以及WSC不具备独立决策权。前述两个后果带来的影响是在构建之初，WUA就具备了集体行动权威的制度性资源，即来自政府组织体系的行政权威。与放弃这一资源相比，通过内部制度建设形成新的集体行动权威，组织决策者更倾向于使用和巩固这一资源，以节约履行各项职责所需支付的组织成本，这样WUA则偏离了合作组织的性质，在其具备了等级制特征后，成为科层制灌溉管理体系的准隶属组织。而且WUA自身不具备独立决策权将影响到水权交易机制和水平协作关系的建立，其半事业的组织性质使其无法独立于科层制灌溉管理体系。WUA和WSC准隶属于科层制灌溉体系的组织性质必将导致PIM模式的科层化。
第二，WUA和WSC的适应性反应。WSC本来源于科层制灌溉管理体系的半事业性组织，故主要分析WUA的适应性反应。作为PIM模式的核心灌溉管理组织，WUA面临着三类组织关系。包括：（1）与政府组织的关系。WUA要完成政府指派的各项任务，并争取来自政府的政策、资金和技术等方面的扶持，而政府组织则是WUA内部和外部利益分歧的协调者。如新疆塔河流域各灌区（村）的WUA均与乡政府签订了“农民义务工投劳协议”，故其具有自发组织农民和接受政府组织指令维护渠系的职责。（2）与WSC的关系。WUA通过“供用水合同”与WSC进行水权交易，WSC的半事业性质和原灌溉管理者的身份使其在与WUA的交易中仍具备管理权威和权力。（3）与农民间的关系。WUA组织农民进行渠系和用水秩序的维护，并代表农民与供水单位进行水权交易。WUA履行上述三类组织关系的职责并获得相关利益的前提在于需提高其合法性、竞争力和组织能力。由于WUA面临的组织主要是政府，我国农村和农民又具有长期依赖政府的传统，故聘任相关政府部门领导加入，就成为WUA降低履行职责、获得收益的选择。各村相继成立了WUA，各自均聘请了水管处处长、镇镇长、镇水管所所长等人担任名誉会长。此外，聘任政府人员使WUA需在组织形式上设置权威管理者和负责人，由此形成等级制组织形式，使其更为偏离合作组织的性质，严重影响其履行引导农民参与灌溉管理的意识和自我管理机制的形成，进而加重了PIM模式的科层化问题。
（二）部分协会运行经费不足
此次调研表明，部分协会经费来源不足的问题已成为协会现阶段面临的最大难题之一。灌区农民用水者协会管理模式运行初期因得益于工程项目的实施，相应的水利配套设施得到了较大发展，运行正常。但随着时间的推移，特别是近几年粮食价格相对偏低，农民种粮积极性不高，而协会属于非营利性组织，拥有流动资金不足，从而导致工程维护经费一度短缺，尤其是那些协会管理和维护费主要来源是供水单位支付的水费手续费，而自身没有经营实体、规模又较小的协会，因其后续资金获取能力不断缩小，难以解决协会执委的误工工资和基本的办公经费，许多协会主席和执委完全是无私奉献，凭着一腔热情在维持着协会的运转，长此以往，协会的主席和执委们将会热情不再，协会的可持续发展势必会受到威胁。通过此次对宜昌市16个协会的调查，我们了解到一般协会的财务收支状况如下：
第一，协会的收入来源主要有：（1）供水单位返还给协会的水费手续费，其数额一般为协会上交水费总额的3%～5%，目前大多数执行的是5%，少部分执行的是3%；（2）政府部门拨款及各种以奖代补补贴，主要用于水利工程基础设施投入，该部分收入目前仅在少数示范协会实现；（3）协会从所在地村委会、村办企业获得的赠款、资助；（4）协会会员自主集资，该部分收入主要是会员为解决临时工程抢险和渠道硬化而采取一事一议方式筹集；（5）协会综合经营取得的收入，该部分收入主要指局部地区为支持协会发展而进行了农村小型水利工程产权体制改革，无偿划拨部分水库、鱼塘和经济林木给协会，协会通过该部分资产取得的收入；（6）其他收入，如协会出租房屋租金等。
第二，协会支出主要为：（1）协会主席、执委及用水小组长的误工补贴，该部分支出是协会日常支出的主要部分；（2）协会日常邮电费、差旅费、办公费等；（3）协会证照年检费用；（4）协会范围内小型工程维修、养护、抢险材料费和人工费；（5）协会会员培训学习费；（6）其他开支。就此次调查的普遍情况来看，维持协会最基本的运行成本如下：①协会主席、执委及用水小组长的误工补贴。协会一般配有主席1名，执委2～3名（一般从用水小组长中选举产生），用水小组长4～5名，协会在运行期间（指集中用水期间）一般有5～6名需要发放误工补贴的人员。如东风渠灌区目前的用水主要集中在春夏两季，从每年4～8月，每月平均放水2次，每次放水时间为6天左右，即每个执委每年共计误工60天，按目前最少的人数（5人）和最低的误工补贴标准（20元/天）计算，协会每年的误工补贴数平均在6000元左右。②协会每年的日常办公费、水电费约500元左右。③主席及执委的差旅费（或摩托车油耗）平均每人每月30元，全年按5个月（放水期间）计算共计750元。④协会的证照年检费每年50元。⑤会员培训学习费用每年约500元左右。⑥协会范围内的抢险维修工程一般由协会采取一事一议的办法解决，仅支付部分零星维护材料费约500元。综上所述，每个协会要维持其正常运转，每年开支需8300元左右，该开支数额仅考虑到协会的正常运转，未将连续大旱或暴雨成灾等自然灾害天气考虑在内，如果考虑上述情况，协会每年的开支数目还将进一步扩大。由于目前大部分协会没有外部经济来源，其经费来源主要依靠灌区供水管理单位返还的水费手续费，按目前5%的手续费返还标准和每亩25元的水费均价计算，协会亩均收取水费手续费1.25元。按这个标准计算，一个在没有外部经济来源情况下的用水户协会，要维持其经济上的良性循环，其覆盖的灌溉面积至少要达到6640亩。【16】
从目前协会的运行情况来看，当前，协会规模从灌溉几百亩地到灌溉几万亩地不等，规模较大的协会运行状况良好，而规模较小的协会其开支十分困难，协会执委没有误工补贴，协会也没有办公经费，协会的执委凭着一种信念、一腔热情和一种责任心在无私奉献，勉强在维持协会的运行，但这样的协会究竟能维持多久确实是一个值得大家深思的问题。调研显示，能取得政府补贴、社会捐助和综合经营收入的协会仅为极少数几个运行良好且在当地具有一定示范效应的协会，这部分协会拥有自主产权的小型水库、堰塘和部分经济林木，他们基本可以以收抵支，已基本走上良性循环的道路，如宜昌市东风渠灌区的东风三干渠农民用水户协会、黄林支渠农民用水户协会等已突破经费瓶颈，并且可以通过其良好的示范作用和社会影响争取部分无偿投资。如黄林支渠协会就争取到国家投资300多万元，给协会渠系带来了根本性的改观，但这部分协会为数不多，绝大部分协会难以取得政府补助和社会赞助，也没有其他的经济资源，不可能为协会创造多种经营收入，其收入来源主要是灌区供水单位返还的水费手续费，收入来源单一，并随着供水量的多少而上下浮动，很不稳定，尤其是在丰水年份。但协会的成本开支却是相对固定的，协会主席、执委和用水小组长都是普通农民，他们占用自己的时间为协会服务应取得相应报酬，也就是通常所说的误工补贴。据调查，宜昌市东风渠灌区内的部分协会执委的误工补贴标准为20～25元/天，这个标准离当地农民工平均日工资标准80元/天还有相当大的差距，但就目前的标准也是协会运行中很大的一笔开支，协会的其他日常办公、维护费用也相对固定，如果供水单位返还的水费手续费不足以弥补其开支，协会就会入不敷出，难以为继，因此协会要持续健康发展就必须能以收抵支，自给自足，否则就难以持久。
或许有人认为协会目前开展的一事一议运作模式是比较成功的，小规模协会的运行经费似乎也可以采取一事一议的办法来筹集，但这种模式还在摸索阶段，在部分地区还没有得到广大农民的认同，还需要政府更多的引导。在这种运作模式还没完全得到广大用水户认可的现阶段，作为引导协会发展的政府和水利主管部门应关注所发展协会的规模。
（三）水利设施老化且部分协会的水利工程设施的管理措施有待加强
灌区农民用水户协会管理农村水利项目规模小且较为分散，点多面广，很多工程配套设施不完善，多数水利设施又大多建于20世纪60年代末期，工程老化失修严重。以当阳市为例，该市大部分小型水利工程是在人民公社时期建起来的，主要集中在上世纪五六十年代和农业学大寨时期。由于当时的条件所限，标准不高，土法上马，而且基础设施不配套，经过几十年的运行，工程老化失修，损毁严重。因工程失修，效益萎缩，致使水利工程运行状况不佳。一是小型水库的安全隐患多，特别是小（二）型水库的安全隐患令人十分担忧。据不完全统计，70%的小型水库存在安全隐患。二是灌溉渠道多为填方土渠，由于年久失修已是满目疮痍，险工险段多，一到灌溉季节，事故频发，一方面造成水资源和财产物资的巨大浪费，另一方面带来了许多纠纷，严重影响了农民用水。三是由于长期得不到应有的维护，大量的泵站、机井、堰塘等小型水利设施不能正常运行，甚至废弃。年久失修的工程使经营者的利益得不到保证，各方面支持帮助的能力有限，维持经营成本增加，难以为继。【17】部分协会的工程维护主要集中在渠道清淤以及在灌溉时期的险工险段的应急处理上，基本上很多工程在协会建立前后，面貌没有明显的改善。这种工程标准低、质量差，渠系建筑物不配套，工程老化失修的状况使得渠道淤积渗漏严重，输水能力下降。又由于目前留守农村的都是“老弱病残妇”居多，青壮劳力外出务工，有的甚至举家外出，长年不归，由农民分摊水利工程维修费用难度大，而工程配套改造与维修资金的投入仅仅依靠协会自身的力量同样很难筹集到位，协会运行较为困难。
另外，值得注意的是部分协会对水利工程设施的管理还缺乏有效的措施。调研中部分协会并没有及时检查维修协会所管辖的水利工程设施，一些协会虽然做到了按时检查维修，但缺乏文字记录，只有极少数的协会有详细的检查记录和维修方案。另外，有的协会负责人表示目前的协会只享有工程的管理权和使用权，而其所有权则分属于水管单位、所在地的村委会或当地政府。这些问题说明协会对水利工程设施的管理还缺乏效率，这将在一定程度上影响协会进行渠系工程管护的主动性，也不利于水利工程资产的保值增值，进而影响协会的可持续性发展。
（四）农民用水户协会还缺乏相关的法律支撑
用水户协会是不以营利为目的的社会团体，是按农村专业经济协会登记条件和程序办理的。运行中主要依据国办发[2002]45号《水利工程管理体制改革实施意见》、国家三部委《关于加强农民用水户协会建设的意见》、用水户协会章程及工程管护的相关办法。但农民用水户协会的运作涉及农民的切身利益，其广泛性、普及性是其他协会组织所不能相比的，在管理方面还缺少相关的法律支撑。如在财务方面，纪检、检察部门比较敏感，要求收取的水费要完善税务手续，势必增加管理成本，加重农民负担，协会管理的优势不能充分体现。
（五）部分渠道管理部门延伸服务没有落到实处，重收费轻服务
少数渠道管理部门延伸服务没有落到实处，重收费轻服务，用水户的意见较大，这主要表现在以下几个方面：一是渠道部门只管干渠“一条线”，干渠以下用水收费，由农民用水者协会去管理，把农民用水者协会当成他们的下设机构，成为供水部门收钱的工具，不是很好地协助农民用水者协会做好群众的缴费工作，加强管理，搞好延伸服务，而是常以停水给协会施加压力，促协会交费。二是不能按政策规定同期同比例返还支渠以下水费，造成协会工作不能正常运转，个别协会管理人员上年的工资在第二年都没有兑现，实际上被渠道部门欠缴的水费抵顶了应返还协会人员的工资，把包袱转嫁到了协会。三是水费收缴不能与实际用水量同步，而是采取参照上年全年水费总量提前大比例预收的办法，与群众实际缴费能力段存在时间差，群众不认可，造成水费收缴困难。四是个别协会组织成员素质有待提高，检查中了解到部分协会管水成员文化程度较低不会测记水、算水账，认为只要水淌好、钱交多少群众都能接受，农民不是用多少水交多少钱，而是供水部门要多少钱就给多少钱，不能拿出科学的实测数据来证明，致使水量逐年增高，节水流于形式。
（六）协会发展水平较低且不平衡，“公地悲剧”常常出现
调研显示，目前协会与协会之间相比发展不平衡。有的用水户协会为农民服务的措施较多、管理较规范，水费收取率较高，协会发展较快、发展水平较高。但也有部分用水者协会规章制度不健全、档案资料缺乏，组织管理较为松散。目前，个别农民用水户协会缺乏必要的管理设施，如办公用房、办公设备、量测水设施设备、工程维修维护设备等。由于对农民用水户协会管理人员的培训和对普通农民群众的宣传不足，导致这些农民用水户和协会的部分管理人员素质偏低，政策水平不高，一事一议的决策程序不能长期坚持，缺乏以章程为核心的自我管理、自我服务、自我发展的自律机制，有的协会负责人不知道协会说做什么，等待村支部、村委会来给其安排工作，缺乏主动意识和协会自主意识。另外，一些用水户观念较落后。长期以来，农村实行家庭联产承包责任制，农民的家庭单干思想较浓，合作意识较缺乏，对公益设施管护缺乏主体责任意识，一些会员总以为修水利是国家和集体的事，修好就行了，没有想过怎样去管护好工程。虽然现在协会成立了，产权归属协会，但水坝与渠道并不具有经营性、可获利性，村民对产权的归属并不敏感，【18】他们大多认为水坝是集体的财产，谁都可以用，但谁都不愿意管护，“公地悲剧”【19】常常出现。
（七）由农户自发组建的用水合作组织不多
农民用水合作组织的利益相关者主要有地方政府和灌区管理单位。目前，绝大部分农民用水合作组织是在地方政府或灌区管理单位的组织发动下建立起来的，真正由农户自发组建的不多。【20】在我们调查的用水户协会中，基本上是由政府主导下建立起来的，只有1个用水户协会最先由农民自发提出建立，得到政府有关部门的大力支持。因此，地方政府或灌区管理单位的动机、投入及其能力在很大程度上决定了农民用水合作组织的运行质量。发展农民用水合作组织，对乡镇来说既有有利的一面，也有不利的一面。有利的一面是组建农民用水合作组织落实了田间工程管护主体，减少了用水纠纷，改善了灌溉秩序，减轻了乡镇政府协调水事纠纷的负担。不利的一面是，农民用水合作组织直接向供水单位缴纳水费，乡镇减少了水费收入。因此，在没有取消乡镇收缴水费的地区，发展农民用水合作组织来自乡镇的阻力较大。有些农民用水合作组织在灌区管理单位的支持下组建，灌区管理单位的初衷是希望通过农民用水合作组织向农户收取水费，而不重视农民用水合作组织的能力建设和农户参与。一旦农民用水合作组织收取水费效果不理想，则弃而不用，农民用水合作组织也就自然消亡。
在前述问题之外，还有一些问题也影响着农民用水户协会的生存与发展。如由于协会的推广与个别地方水利站水费分成收入发生冲突。协会成立后，切断基层水利站与供水单位水费分成的收入来源，部分基层水利站有想法，又由于农民用水协会常常需要水管站提供技术服务，水管站对此存在服务不到家的情况。又如个别村“两委”对协会参与式灌溉管理、提高公众参与意识的做法带抵触情绪，对协会的推广流于形式，未从运行机制上得到根本转变。部分农民用水户认为，国家取消了农业税，取消了“两工”，并对农民实行了粮食直补，还向农民收缴水费与国家减轻农民负担的政策不相符，致使协会难以组织农民义务投工维护水利工程。