1962年，马奇进一步丰富了有限理性的观点，把“利益”的变量引入有限理性研究中，指出，任何组织实际上都是由不同的利益集团组合而成的，组织内部决策的过程实际上是一个各种利益集团之间讨价还价、相互影响、相互妥协的过程，而不是一个理性选择的过程。将“利益”变量引入决策研究，大大延展了“有限理性”的理论框架，表明人们不仅在心理认知上存在局限性，而且在政治利益上存在相互冲突，使得决策理性选择难以实现。
（二）从“全面理性模式”到“有限理性模式”
1.全面理性模式
也称逻辑型决策模式。假定决策者具有完全理性，在特定的决策体制下，按照严格的程序，采取特定的方法、手段，强调以最少的成本追求最大的利益。其决策步骤为：（1）清楚地界定政策目标；（2）找出所有可以达成目标的变通方案；（3）比较这些变通方案的利弊得失，并评估其成本效益；（4）决定一个最好的方法。理性决策模式便于建立模型，从科学研究的角度层层分解，因此，也称为“研究型决策模式”，是最便于进行各种相关要素分析的一种模式。
2.非理性模式
也称“经验型决策模式”或“直观型决策模式”。非理性决策模式并非绝对意义上结果理性化程度低，而是指在决策时间短、决策信息不够充分甚至没有可供参考的模板、范例的情况下，决策者往往只能根据本人的知识、经验、直觉、胆略、逻辑思维能力等进行判断。不仅个人决策如此，组织决策也是如此，尤其是在危机决策中，凭借个人经验、直觉、判断的非理性决策更为多见。
3.有限理性模式
西蒙提出了有限理性的思想，但却没有描述具体的操作模式。后续很多学者在他的理论基础上，提出了很多决策模式，如：经济学领域的“卡内基模式”以股票买卖行为为例，提出只要赚到相对满意的利润就抛出，而不是等涨到最高点，因为谁也不知道真正的最高点在哪里。林德布洛姆（Lindblom）1959年提出“渐进模式”，认为从降低决策风险的角度考虑，最有效的参考依据是那些已经生效的案例，或者各种竞争主体比较容易达成共识的案例。决策者只需要采取渐进的或最低限度的变革，就能实现公共决策的目的。渐进主义理论在世界各国公共决策领域受到推崇，特别是在制定财政预算的过程，通常都是站在前一年决算基础上进行微调，以免造成大的波动。我国改革开放初期提出“摸着石头过河”的渐进思路，没有采用苏东国家“休克疗法”，避免了社会发展的大起大落。
（三）垃圾桶模式
垃圾桶模式是由科恩（Michael Cohen）、马奇（James March）、奥尔森（Johan Olson）等人基于有限理性思想，于1972年提出的。该理论强调决策主体面临三大困境：
（1）目标模糊。组织内部的各种利益集团的交锋以及组织环境的发展变化，决定了组织目标的形成是一个逐渐清晰并且不断调整的过程。当一个组织发展到一定规模时，随之而来的就是组织结构越来越复杂，利益追求的多元化使得组织的目标也复杂多样。当组织打算将这些目标加以具体化表述的时候，往往会出现各个目标之间矛盾不一的情况。
（2）手段、方法不确定。组织内部一般会根据不同职责，形成纵向和横向的层级、部门分工。然而大量的决策问题并不是按照组织预先分工产生的，存在很多灰色区域，很多新问题需要组织成员协同配合，从失败中总结经验，寻求解决问题的办法。
（3）参与决策人员不稳定。组织内部各种利益集团的诉求不是固定不变的，一旦利益需求发生了变化，集团也就没有必要参与决策。现代民主社会日益要求公共组织变成一个开放的系统，使决策趋于透明化，这也意味各种势力都有机会影响组织的决策过程。
“垃圾桶模式”认为，组织在面临上述困境的情况下，又同时面对四种要素，即：决策问题（problems）、解决方案（solutions）、参与人员（participants）和决策机会（opportunities）。这四种要素以不同的速率流入组织之中，且它们之间的连结或分离是依据时间而非因果的逻辑。因此，组织在某种程度上就像一个大型的“垃圾桶”。问题、方案、人员、机会，这四种要素没有任何因果关联地被倒入垃圾桶内，决策的过程不是一个联动、有序的过程，而是多种因素并存，决策存在种种耦合现象的过程，最终有可能导致三种结果：
第一，解决问题（resolution）。这是指恰当的问题、时逢合适的参与者、在恰当的决策机会中，找到了恰当的解决方案。
第二，“忽略问题”（oversight）。在问题还不明朗的情况下，解决方案已经做出，并且这种方案与原来的问题没有任何关系。实践中，这种例子比比皆是。我们前面提到的“答案导向决策”就是如此，很多人员机构膨胀的组织，不是解决问题，而是制造“问题”，制造工作量。
第三，没有解决问题（flight）。实践中，组织在面临一些涉及面广的重大问题时，往往会成立一个专门委员会，开展调查研究、提出解决方案。这个过程如果持续时间较长，解决方案提出时，原先问题已经淡出了人们视野、不再需要解决或解决方案根本不能适应新的变化时，相当于没有解决问题。
马奇通过研究指出，在组织决策过程中，第一种结果并不常见，第二、三种结果则屡屡出现。这意味着组织决策常常受到各种复杂过程的影响而偏离理性决策模式的轨道。也就是说，决策不是按照理性模式所倡导的“问题→方案→决策”的路线，而是问题、解决方案和参与者同时出现，当“决策之窗”恰逢此时刚好打开的话，便能产生理性决策，否则就是非理性或有限理性决策。
表面来看，“垃圾桶模式”揭示了组织决策的非理性状态，但正是这种非理性状态的普遍存在，才激励人们不断研究运用新技术手段，改进决策环节，提高决策理性的程度。也正是从这个意义上，我们说“垃圾桶决策模式”是一种真正具有创新性的决策模式，它既揭示了非理性状态的客观存在，又提供了解决的方案，特别是它强调了决策过程中一系列通不为人注意的因素，它们是：
（1）时间。决策的过程是在一定时间压力下进行的。如果有足够的时间，人们完全有可能找到更好的解决方案。但是，时间压力导致了各种因素匹配的不确定性，因此，提高决策理性程度，必须关注议事日程、信息加工、决策过程负荷等与时间相关联的问题。
（2）组织的注意力。“垃圾桶决策模式”的一个重要特点是多重独立的过程同时运行，这使得决策过程中的各种因素难以把握。但是，如果组织成功地调动注意力，就可以有效整合各种要素，达到预期的目标。
（3）决策的结构。决策结构实际上是指，什么人在什么时间参加什么问题的决策过程，对决策起到了什么作用。马奇提出了两个重要的结构：①参与结构，是指组织对决策参与的有关规章制度。例如，信息收集加工的规则决定了收集加工信息的部门怎样以及在什么阶段参加决策过程；议事日程的制订决定了某一个问题是否与另一个解决方案搭配在一起。②决策结构，决定了决策参与者与决策机会的关系，也就是通常所说的“择案规则”，由于第三章将有专门介绍，这里就不再重复。
依照马奇所提供的思路，本书将对影响决策边界分为内部因素和外部因素两类加以研究。
案例选读
分税制改革与房地产收入归地方所有
1994年，为了扭转中央财政困境，******采纳了经济学家董辅等人的建议，实行中央财政与地方财政“分灶吃饭”的分税制改革，其核心是“财权与事权相统一”。这一原则的理想状态是：按照中央与地方所应承担的事权划分财权，按照与各级政府提供公共物品和公共服务所涉及的地域范围为标准划分事权。推行分税制前中央收入占3成，地方占7成，财政支出则倒过来，中央拿7成，地方拿3成；1994年后，中央则可以占6成甚至7成以上。
分税制改革近10年，即2003年，中央财政从4349亿增长到21715亿，增长了近四倍。从增强中央财政角度看，分税制达到了预期目标，而从实现事权财权统一的角度看，很多人却认为没有任何成效，甚至还有人指责分税制造成了地方财政的困难。果真如此吗？
从权力博弈角度，中央拿走税收大头，地方政府如何实现自身收益最大化呢？提高GDP很难见到成效。因为按照国民经济核算GDP支出的方法，提高GDP一般不外乎刺激居民消费、加大政府支出、吸引投资和提高净出口。在国内居民收入不高的状况下，很难刺激老百姓把用于子女教育、看病、养老的存款用于消费。政府支出又受到财政的严格监管。在吸引投资尤其外资方面，并不是所有省份地方都具备先天条件。提高净出口对于一些中西部省区就更加困难。
在上述方法很难奏效的情况下，地方政府怎么办呢？在与中央谈判中，地方得到了一项很大的实惠，就是房地产开发收入归各地所有。我们今天回头看房地产政策的失误，不能不承认的确有一些地方为了增加财政收入，推高房地产价格，制造泡沫。最近的一组统计数据更验证了这种状况：据2012年上半年26个省份公布财政收入的情况，除上海、北京和浙江的财政收入增速低于本地GDP增速外，其余各省大都保持在20%左右的增速，远高于平均9.2%的GDP增速。有关部门解释这一现象，给出的答案很多，包括统计口径的问题，经济平稳较快发展、企业效益大幅增长等原因，但其中房地产获利的原因恐怕谁也无法回避。
决策过程中的理论建议仅仅是影响决策的变量之一，决策体制、与决策有关各方的利益等，都会作为变量一齐进入决策过程的“垃圾桶”。最终决策很有可能与最初理想化的理论建议大相径庭。
小结
决策的过程通常分为：查找问题、明确目标、拟定备选方案、方案选择、决策执行和评估五个环节，但这种划分方法过于理想化、程式化。本书提出“问题导向过程”、“答案导向过程”、“权力博弈过程”、“评价解释过程”四种新的划分方法。“问题导向”和“答案导向”揭示了决策的启动过程，“权力博弈过程”揭示了公共决策运行过程中的实际状态，“评价解释过程”是连接上一个决策行为和下一个决策行为的中间环节。如果说“决策问题”、“决策目标”、“决策方案”、“决策执行”“决策评估”是任何一个决策行为必经的五个环节的话，“问题导向”、“答案导向”、“权力博弈”和“评价解释”则从另一角度揭示了决策行为启动、运行、终止的内在动力。通过这两种粗线条的划分方法，将为后文更好的表述影响公共决策有限理性的内部因素、外部因素进行一个粗线条的梳理。
公共决策模式划分的方法很多，但基本可以分为“理性模式”、“非理性模式”和“有限理性模式”三种。“垃圾桶决策模式”从要素分析的角度入手，揭示了公共决策的实际状态，同时也从科学分析的角度，揭示了影响决策理性的各种因素，包括“时间压力”、“注意力分配”、“组织结构”等过去不为人注意的内容。这些因素的揭示为人们有意识地提高决策理性程度提供了思考的方向。