第七节完善农村信用社法人治理结构的策略研究
尹优平
（中国人民银行大同中心支行）
内容提要：本文简要列举了当前农村信用社改革范式中法人治理结构存在问题的几种表现形式，深入分析了影响农信社法人治理结构有效性的内、外部因素以及形成机理，并提出相应对策，认为建立完善的法人治理结构是决定农信社改革的关键和核心。
关键词：农信社改革 法人治理结构 有效性
当前，全国农村信用社改革已进入关键时期，完善农村信用社法人治理结构，有效解决信用社内部权力的分配和制约问题，是确保农村信用社可持续发展的关键，但无论哪种改革模式，如果没有真正解决“由谁出资、由谁管理、出了问题谁负责”的问题，就谈不上农信社的改革成功，更谈不上可持续发展。因此，能否建立科学有效的法人治理结构，是决定农信社改革的关键和核心，将影响着整个农信社改革的方向及成效。笔者结合参与农村信用社改革试点工作的现实感受，对当前农村信用社法人治理结构进行深入的思考。
一、改革中农村信用社法人治理结构的现状分析
在总结历次农村信用社改革经验教训的基础上，党中央******适时做出重大决策，从2003年6月，全国深化农村信用社改革拉开序幕，农村信用社改革进入了新的阶段。为加快推进农村信用社改革，中央显示了前所未有的决心，在政策上给予了大量的优惠，在制度上进行了精心的设计，在资金上提供了巨大的支持，取得了思想认识、管理体制以及资金支持方式和额度三方面的重大突破，可谓“前无古人，后无来者”。目前，全国农村信用社已经陆续完成了组建了省级联社工作，并分不同层次、批次，区分不同情况开展了增资扩股、完善法人治理结构等项工作，随着一系列改革措施的扎实推进，农村信用社取得了明显的阶段性成果，政策目标和外部作用激活了农村信用社市场主体意识，新的管理体制加快了农村信用社步入市场化进程，但从内在机理上看，在完善公司法人治理结构，实现决策、经营、监督三位一体的经营管理机制方面与规范化方向还有很大差距，突出问题主要有以下几方面：
一是所有者缺位，法人治理结构异化。根据改革的方案设计，省联社在省政府的领导下对农村信用社完善内控机制和经营机制负主要责任，省联社领导班子的日常管理与考核由省政府负责。省联社实际上对下级社行使的是行政管理权力，这是一种法人治理结构的异化。产权异化的直接结果是产生内部人控制，有的甚至出现了法人代表或少数人“一言堂”说了算的“人治”现象，形成了组织上的排他性、管理上的唯权性和经营上的呆板性，决策权、监督权、执行权在实际工作中没有得到有效分离，无法实现民主管理和权力制衡，导致监督失控、控制乏力以及短期行为，完善法人治理结构困难重重。
二是内控不严，风险管理软化。法人治理结构运行的基础是内部控制环境，法人治理结构的非对称性导致经营管理层对内部控制关心程度降低，对制度建设、执行和失效应承担的责任划分不清，只关心上级对业务指标的考核，偏好于不受内部控制约束行为的发生。同时对大多数风险缺乏有效的识别、监测和预警，突出地表现在信用风险、操作风险的管理控制软化上。贷款“三查”制度在执行中流于形式，贷款审查委员会没有能够真正发挥作用，贷款审批仍然存在潜在的“一支笔”问题。
三是逆向选择，增资扩股虚化。央行票据扶持的正向激励政策在发挥积极作用的同时，引发了不同程度的逆向选择，即地方政府利用改革政策与中央政府博弈，争取尽可能多的获得央行资金。农村信用社通过快速增资扩股，一方面可以快速提高资本充足率，另一方面资本金的增加可以扩大贷款规模，增加“分母”，稀释不良贷款，降低不良资产比率。为了迅速增资扩股，一些地方采取了一系列行政措施，甚至硬性摊派，少数地方采取了很不合规的办法，比如对入股者进行回扣，承诺入股后有高息分红，更有一些地方变相贷款给企业，再由企业认购农村信用社股权等等。这些做法都是与制度规定相违背的。
四是比例失衡，股权结构分散化。目前在股权构成中，以资格股占绝对主导地位，投资股的占比很小，如此失衡的股权结构存在不稳定性，只能带来短时期的资本金增加，无法实现资本金的固定性、不可逆性和最终风险弥补性。加之股权过于分散，结构单一，缺乏合格的战略投资者，难以形成股东对经营者的有效约束，不仅股本结构多元化目标难以实现，而且使股东大会根本无法参与农信社的经营决策，使股东缺乏监督经营者的动力和行使监督权的能力。
五是流于形式，内外约束力弱化。目前受主观意识、制度、人员和技术手段的限制，信息双向传播不到位，省联社与各法人单位之间的产权地位决定其信息传播是不可能及时到位的。难免会出现治理结构性的信息失真，侵犯产权。同时产权缺陷带来激励机制不完善，约束机制乏力。由于农村信用社是谁的、由谁来管理、出了问题由谁来负责、怎样来负责、用什么来负责等问题是模糊的，没有建立起对股民的利益、风险共担机制，导致诸多内审、内控制度缺乏有效动力和支撑力，约束机制效应难以实现。
二、农信社法人治理结构不完善的原因分析
综上所述，由于信用社所有者缺位导致内在动力不足、机制不活和自我约束乏力，也由此导致国家注资功效不明显，出现了“不转换经营机制，但却达到了票据置换条件”的短期急功近利现象以及划归省级政府管理以来出现的企业行为政府化倾向和企业选拔管理者政府化倾向。那么，为什么会出现这样的问题呢？除了农村信用社历史的、政策的、体制的、地区差异的等多种因素的影响外，究其原因：
（一）从内在机理的因素分析来看：这次农信社领导管理权力的转移，扩大了地方的金融事权，为地方债务风险的转移提供了制度性基础。这一关键性的变动，将使农信社改革能否建立科学有效的法人治理结构，影响着整个农信社改革的方向及成效。一是法人财产权不明确和缺乏权力制衡是农村信用社法人治理结构不完善的根本原因；法人财产权是法律赋予一个企业的法律权利，是企业中最大的权利。产权作为法权，是其唯一可以交易的形式，并通过交易实现其利益要求。由于对农村信用社的净资产乃至法人财产的终极所有权不确定，法律对其产权的保护就有着先天不足。社员（股东）代表大会、理（董）事会、监事会的组织结构根本性问题一直没有解决好，委托代理关系缺乏效力。此外，出资人难以对其代理人即管理层进行有效的监督，外部社员缺乏有效的管理渠道和机制，内部社员利益等同于管理层利益，形成“软约束”。民主管理实际上成了政策套话和空话。在社员监督缺位，行业管理部门的监督又虚化的情况下，极易产生农信社“内部人控制”局面，为外部监督权的授予者政府提供了干预农信社的制度基础。
二是“金字塔型”管理组织结构的缺陷是导致法人治理结构失效的重要原因；农村信用社在组织形式上是采取层层入股来进行的，呈倒“A”型，使农信社和县联社、市联社以及省级联社之间的股权与控制权配置呈反向运动。即农信社之间的股权关系是自下而上层层持股，下级是上级的股东，但农信社之间的控制权关系却是自上而下的，上级拥有对下级的控制权。这与现代企业母子公司之间股权控制权配置的关系特征是截然不同的。由于农村信用社实际领导权在政府，作为政府代理人的上级机构成为凌驾于下级机构“三会”之上的“金字塔型”管理决策机构体系，存在诸多如“三会”成员结构不合理、社员代表大会流于形式以及二级法人关系行政隶属化等缺陷，也背离了合作产权制度和法人治理原则。
三是地方政府对农信社拥有实际控制权是导致法人治理结构不完善的直接原因；农信社的领导管理权力一直是政府（包括中央政府部门、省政府）管理模式。地方政府利用人事权选择合适的代理人，充当农信社的高层管理人员，直接影响法人治理结构的正常运行，从而成为地方债务风险向农信社转移的制度性“通道”。这次农信社领导管理权力的转移，扩大了地方的金融事权，为地方债务风险的转移提供了制度性基础。由于地方政府对农信社拥有实际控制权使“三会”制度形同虚设，从而导致农村信用社约束机制不力、道德风险和经营风险严重。同时严重的软预算约束机制，导致地方债务风险向农信杜转移的道德风险。但由于在软预算约束的条件下，农信社不存在破产的可能，由破产失灵引发的道德风险问题可能变得非常严重（谢平，2001）。因此，农信社改革不容乐观，应正视并解除历史包袱，提供正向激励，防止走下坡路和防范道德风险（周小川，2004）。
四是执行层面责权利失衡是导致法人治理结构失效的主要原因。尽管农信社章程明确了理事会、执行机构等职权与义务配置，但“三会”之间职责不清，错位、越位议事，工作不协调、不配合，甚至出现“权利相争”现象。这样的“三会”作用乏力，相互分工、相互制衡、相互监督的机制失效，导致法人治理结构失效并最终制约农信社发展。
（二）从外部因素分析看：几十年来，农村信用社领导管理权力的转移主要经历了地方政府（包括人民公社）、农行、农金体改办、人行、银监局、省政府六种管理模式。这些模式的转换都是农信社始终处于被动的、被控制的地位。由此，造成了“中央一地方基层政府一农村信用社”关系上的一种具有中国特色的三角循环。即地方基层政府通过行政干预获得地方利益，同时向农信社转移成本（包括地方债务）；然后是农信社坏账增加、亏损严重和支付困难等问题暴露，形成巨大的资金窟窿，进而将负担转移到中央，由中央银行通过履行最后贷款人的职能或通过某种形式的政策支持把窟窿填上，最后中央财政成为最大的成本承担者，最大的受益者是地方政府（谢平，2001）。这一三角循环关系是地方政府干预农信社法人治理结构有效运作的前提基础；同时，也是地方债务风险转移机制的基本制度关系，地方债务风险转移机制是农信社“三会”制度形同虚设、法人治理结构失效的重要因素。
主要表现在：
第一，地方债务“堆积”直接削弱了中央“花钱买机制”的改革效果。这是地方干预农信社法人治理结构有效运作的利益驱动基础。大量的不良贷款占用了农信社信贷资源，减少了信贷需求的有效供给。不仅加重了农信社的改革负担，而且影响了当地的信用环境，极易产生失信示范效应，影响了农村信用社改革的进程。
第二，农村税费改革在减轻农户负担的同时增加了政府求助于农村信用杜的倾向。这是地方与中央的事权、财权不对等制度安排体现。农信社在获得地方政府支持的同时，政府会要求农信社给予相应的如信贷干预等“回报”，政府在财力紧张的情况下，会通过滞留税款返还、拖欠农信社贷款甚至逃废债务等方式变相筹集资金，加大农信社改革成本，直接后果能可能是农信社改革不能达到预期目标。
第三，金融制度性安排“缺陷”导致农信社“负担”愈加沉重。在国有商业银行收缩、农业发展银行功能受限、邮政储蓄只存不贷的体系结构下，使得支持农村经济发展的任务历史性地落到农信社身上，政府别无选择，只好通过各种方式参与到农信社发展中来，希望农信社能够不断扩大信用总量，迎合政府加速经济发展或追求政绩的需要，使得农信社经营更加步履沉重，花钱买机制改革进程缓慢，完善治理结构容易走过场。
第四，经营发展环境恶化导致农信杜产权制度改革前景不容乐观。欠发达地区普遍存在信用环境差的现状，改制使农信社大量债权被悬空；执法环境不理想，农信社金融债权胜诉案件多，但执行到位少；部门歧视性规定阻碍了农信社正常经营发展，金融公平竞争环境受到破坏。花钱农信社面临的上述外部环境如得不到根本改观，花钱买机制将难以达到目的。