第一节“一行两制”——对农村信用社省级联社改革走向的再思考
罗继东
（广东省农村信用社联合社，广东广州510627）
摘要：省联社管理模式是本次深化改革试点中各省普遍采用的一种管理模式，在农村信用社近年来的改革发展中发挥了积极作用，但同时也显现出一定的缺陷，需要进行创新完善。本文在分析现存的几种管理模式的基础上，提出了建立“一行两制”管理模式的新思路。
关键词：农村信用社；省联社；“一行两制”
管理体制问题是农村信用社五十多年发展历史中不能回避的一个问题，对农村信用社的发展前途有着极其重要的影响。本次深化改革试点提出了建立“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、承担责任，信用社自主经营、自担风险”的新体制，按照这一目标，产生了作为省政府履职平台的省联社。实践证明，当前的省联社模式是行之有效的，是“现有认知水平的最佳选择”，但是，农村信用社快速推进的改革实践，也已对这一模式提出了进一步完善的要求，从而需要我们更加深入地思考省级联社的下一步走向，进行前瞻性的探索，找到更加适应我国社会主义新农村建设、金融体制改革和农村信用社可持续发展要求的新模式。
一、对省联社管理模式的基本评价
（一）省联社管理模式发挥了积极作用
从各省的情况看，省联社成立以来，在推进辖内农村信用社改革、指导其发展等方面取得了显著成绩，发挥了积极作用，主要有以下几个方面：一是促使农村信用社干部员工统一思想、转变观念，树立现代化的经营管理理念。二是组织和推进农村信用社进行产权改革，完善法人治理结构，转换经营机制，开展专项央行票据发行和兑付申请，落实“花钱买机制”的改革目标。三是加强对农村信用社的管理，促进农村信用社经营管理活动的标准化、统一化、程序化和规范化。四是提出农村信用社改革和发展的目标，引导其努力化解历史包袱，夯实可持续发展的基础。五是积极组织开展稽核监督和案件专项治理工作，加强农村信用社内控建设。六是组织开展贷款五级分类工作，制定方案和管理办法，培训高管及业务人员，开展专项抽查巡查督导，完成贷款五级分类，提高农村信用社资产管理水平。七是发挥协调和服务职能，促进农村信用社资源整合，壮大整体实力。这些工作得到了省级政府、人民银行和银监会的充分肯定。
（二）省联社管理模式的缺陷
随着改革的深入，省联社模式也显现出一定的缺陷。当前，省联社是一个具有三重性质的复杂组织机构：既是受省政府委托对农村信用社实施管理的省级管理机构，又是为省内农村信用社提供服务的行业联合组织，同时还是一家可以经营部分资金、清算业务的独立金融企业法人，这使得省联社这种模式在理论和实际工作中存在不少问题：一是产权构成与职能要求上的矛盾。一方面省联社是由辖内农村信用社按合作制原则自下而上入股组成的、应为社员提供服务的具有独立企业法人资格的金融机构，另一方面省联社作为省政府授权管理辖内农村信用社的省级行业管理机构，又要对出资组建它的社员社进行管理，这样一种安排不可避免地产生角色冲突和制度异化。二是职责定位与职责边界的问题。由于省联社模式本身具有制度性的缺陷，因此在实际运行中，存在省联社职责定位模糊、职责边界不清的问题，“管理到位，不越位”的要求在实际操作中很难把握准确的尺度。三是省联社模式的制度缺陷将导致未来面临合法性、合格性等方面的挑战。
采用省联社管理模式，本身已是从直接行政管理走向了间接行政管理，是管理体制上的一个巨大进步。但是，一方面，随着社会主义市场经济体制的不断完善，作为市场经济主体的企业的权益将得到更加完善的法律保障；另一方面，随着我国金融开放的不断推进，对外开放的结果必然是对内的开放，农村信用社的发展也将面临更加激烈复杂的市场环境。因此，一方面，省联社由行政授权而得到的对没有股权控制的农村信用社的管理权有可能面临一定的法律挑战；另一方面，农村信用社的发展将对省联社的履职能力提出更高的要求。这些，都要求省联社必须考虑自身的变革，要求有关各方考虑建立一种更加适应农村信用社可持续发展的管理体制和运行机制。
二、探索新的管理模式
（一）新的管理模式所应遵循的原则
针对省联社当前运行中所存在的一些问题，银监会提出要按照是否有利于农村合作金融可持续发展、是否有利于防范化解风险、是否有利于促进当地经济发展和新农村建设的原则，允许各地省级联社结合实际探索符合本地情况的管理模式，用三年左右时间将这个问题基本理顺。因此，在考虑省联社的改革走向时，应将“三个有利于”作为基本的出发点和落脚点，用“三个有利于”来检验改革的有效性。此外，为适应社会主义市场经济发展的要求，新的模式还应该做到更加有利于省联社依法合规地履行管理职责。
（二）目前已经实施的三种管理模式
1、以北京、上海为代表的农村商业银行统一法人模式
在该模式下，以省（市）为单位将全省（市）农村信用社合并成立统一的农村商业银行，全省（市）只有一个法人，各地农信社均为分支机构。
2、以天津为代表的农村合作银行二级法人模式
在该模式下，辖内农合行向上入股省级农村合作银行，省级农村合作银行承担对辖内农合行的行业管理职能，二者各为独立法人。
3、大多数省份采取的省联社多级法人模式
在该模式下，辖内农信联社、农合行向上入股省级联社，省级联社承担对入股农信社、农合行的行业管理职能，辖内农合行、两级法人农信社以及一级法人农信社与省联社一起形成了多级法人管理模式。
（三）当前理论界和行业正在探讨的几种模式
当前理论界以及农信社系统对管理模式的探讨主要集中在省联社模式的改革创新上。概括起来主要有以下几种：一是如北京、上海一样采取统一法人模式。以省为单位将全省农村信用社合并成立统一的农村商业银行，或者统一的农村合作银行。二是向下参股或控股的二级法人模式。即将省联社改制为股份制或者股份合作制的省级农村银行，再向辖内农村信用社（农商行、农合行）参股或控股，依靠股权纽带实现履行行业管理职能（注意这种模式并不同于目前天津的二级法人模式）。三是弱化省联社职能的思路。强调县（市）级联社的法人主体地位，让省级联社的法人基础和地位逐步消失，或者建成区域清算中心、业务后处理中心或同业自律服务性组织。四是全国统一法人模式。主张农村信用社仿效四大国有商业银行，成立全国的统一法人。
实行全省统一法人模式，等于再造一家省级银行。除了经济比较发达、地域范围相对较小的几个直辖市外，这种模式不一定适合县域经济发展极不平衡的国情，容易引起人们对于农村地区资金外流的担忧。实行两级法人模式，保留了农村信用社原有体制上的灵活性。但是，新成立的省级农村银行要同时管理辖内各种不同类型的机构，既有发达地区的农商行，也有农业地区的农商行、农合行、农信社，而发达地区和农业地区的金融机构在很多方面差异较大，且作为经营实体的省级农村银行必然要和所在区域的控股子公司产生竞争关系，不利于形成合力。至于弱化省联社的思路，不利于农村信用社克服固有弱点、发挥系统优势以应对金融开放环境下的竞争和风险。实行全国性统一法人则等于收回中央对农村信用社的管理权，实际运行中将会因管理幅度过宽而有心无力，也不符合农村信用社服务“三农”和地方经济发展的定位。实际上，早在2006年7月，银监会副主席蒋定之已在银监会年中工作会议上明确提出了将省联社改造成为股份制银行业金融机构的改革方向。
（四）“一行两制”模式
通过对上述现存模式以及理论界和行业正在探讨的模式的比较分析，我们提出一种“一行两制”模式。该模式是将省内处于发达地区、具备成立农村商业银行条件的农信社联合起来，合并组建省级农村银行。然后，对于所有农业比重比较大的欠发达地区的农信社（农商行、农合行），保留其独立法人地位，由省级农村银行进行参股或控股。
在这种模式下，发达地区的完全商业化运作的农商行联为一体组成省级农村银行，可以完全按照现代商业银行的目标发展，重点是做大做强，建设一流的商业银行，并为其控股的欠发达地区农合行、农信社提供管理、人才、技术、业务发展甚至资金支持，增强全省消化历史包袱的能力；其控股、参股的农业地区农信社（农商行、农合行），则可以立足本地，坚持为“三农”和县域经济发展服务、为新农村建设服务的宗旨，重点是提高服务水平，解决当地金融服务不充分的问题。这种模式兼顾了发达地区商业化经营和欠发达地区支持“三农”发展的不同需求，并不会削弱全省农村信用社服务“三农”的能力，也不会导致欠发达地区的资金流向发达地区，反而对欠发达地区经济发展将产生积极影响。原因有三：一是省级农村银行和辖内农合行、农信社各为独立法人，不能随意调拨资金。二是两者以资本为纽带，发展好农合行、农信社符合双方共同利益。三是从市场化原则来看，农合行、农信社作为社区性金融机构，优势和竞争力都在当地，离开农村进入城市是死路一条，深耕本土，与当地经济一起成长是正途。实际上，这种格局，与当前银监会正在试点的商业银行控股下的村镇银行模式，有异曲同工之妙。
因此，对于下一步省联社模式的改革，统一法人、二级法人以及“一行两制”这三种模式各有特点，各省可以根据本省的省情选择合适的模式。但比较而言，我们倾向于和推崇第三种模式，即充分考虑了地区发展不平衡的“一行两制”模式。以广东为例，珠三角发达地区经济发展迅速，已经基本实现城镇化，当地涉农贷款占市场份额的比例很小，农信社已经完全市场化、商业化，与当地一般商业银行在经营区域、业务种类、客户对象等方面几无差别，这些地区的农信社联合成立省级农村银行具有共同基础，联合起来做大做强，也符合有关各方的共同利益、符合全省农村信用社的整体利益；粤东、粤西、粤北经济发展相对滞后且农业比重大，需要坚持为“三农”服务的宗旨，这些地区的农信社可保留独立法人地位。
三、“一行两制”模式的实施
首先，将省联社改制为股份制的省级农村银行。由发达地区的农商行发起成立，吸收合并之后取消各自的独立法人地位。省政府可直接或者间接对省级农村银行参股、控股，使之担当类似中央汇金公司的角色，为省级农村银行明正言顺地代表省政府行使管理权奠定产权基础。条件成熟时，改制后的省级农村银行可上市公开募股，或引入战略投资者，以最终建设成为一流的农村银行。
第二步，省级农村银行参股控股欠发达地区农村信用社（农商行、农合行），以资本为纽带，通过股东治理实现对这些地区农村信用社（农商行、农合行）的管理。省级农村银行通过资本管理的重点，一是作为省政府的平台，确保子公司坚持服务“三农”和地方经济发展的宗旨；二是作为第一大股东，派出理事（董事），主导理事会（董事会）；三是要求实现资本的保值增值。作为各县（市）农信联社、农村银行的第一大股东，省级农村银行可以通过其主导的理事会（董事会）贯彻其有关的方针、政策、理念、办法，聘任经营管理层，下达经营目标，进行考核奖惩；还可以根据国家产业政策和地方发展规划，对整个控股银行系统内部的人力资源、财务资源、业务资源、信息与技术资源等进行有效整合，充分发挥体制优势、治理优势，形成机制优势、人才优势，以应对农村信用社（农商行、农合行）在金融开放环境下面临的种种挑战。在这种具有坚实法治基础的管理模式下，省级农村银行依法科学管理，并通过对子公司的股权投资获得利润回报；农村信用社（农商行、农合行）也真正成为“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的市场主体。