中东欧国家的一个十分明显的特性就是它们的现代民族国家形成得非常晚。在中世纪，在中东欧这块广袤大地上先后兴起过一些早期国家或者王朝，但没有一个持续到了20世纪。这些早期的王国或者王朝一个鲜明的特点是其没有比较固定的领土、人口等独立的主权等作为一个现代国家的基本要素。尽管在三十年战争之后，欧洲在《威斯特伐利亚和约》中肯定了国家主权、国家领土与国家独立等原则是国际关系中应该遵守的基本原则，但这个原则事实上只适用于西欧国家，这些原则对于中东欧国家来说，直到第一次世界大战之后才真正适用。因此，中东欧国家的领土、人口、民族构成等长期处于变动之中。
公元681年，古保加利亚人和巴尔干半岛的斯拉夫人建立了斯拉夫—保加利亚王国，成为中东欧地区最早独立的国家。在公元9、10世纪左右，这个地区又陆续建立了一些独立的王国，有的还比较强大，例如大摩拉维亚帝国、捷克王国、波兰、匈牙利。在南部，南斯拉夫人也在这个时期及其后先后兴起过克罗地亚国、塞尔维亚国等。但是，这些国家经常因为外来侵略而灭亡，几乎没有一个国家能够独立而连续地从中世纪走到近代。
近代之后西方的逐渐强大，使东欧逐渐沦为西欧的殖民地或者附属国。捷克于1620年沦为哈布斯堡王朝的统治之下，后来又被奥匈帝国统治，直到1918年得以重新建立国家。波兰于1772年、1793年、1795年被俄国、普鲁士、奥地利三次瓜分而亡国。直到1918年才再次复国。匈牙利于1699年开始由哈布斯堡王朝统治。1849年4月虽然又建立了匈牙利共和国，但不久被奥地利和沙俄军队所扼杀。1867年，奥地利与匈牙利组成奥匈帝国。保加利亚第二王国于1396年被奥斯曼帝国吞并，1878年俄土战争后，在俄罗斯的帮助下，成立保加利亚王国，保加利亚才重新获得独立。
罗马尼亚的祖先为达契亚人，后同罗马人结合成今天的罗马尼亚民族。约公元前1世纪，布雷比斯塔建立了第一个中央集权的达契亚奴隶制国家。公元106年，达契亚国被罗马帝国征服后，达契亚人与罗马人共居融合，形成罗马尼亚民族，并先后组成瓦拉几亚、摩尔多瓦和特兰西瓦尼亚三个政治结构。14世纪时建立了瓦拉几亚和摩尔多瓦两个封建公国。16世纪后成为奥斯曼帝国的藩属国。1859年摩尔多瓦和瓦拉几亚两公国合并为一个国家，称罗马尼亚，附属于奥斯曼土耳其帝国。1877年5月9日，罗马尼亚宣布独立。1878年南比萨拉比亚地区隶属俄罗斯。1881年罗马尼亚改称罗马尼亚王国，1918年1月摩尔多瓦（比萨拉比亚）宣布独立，同年3月与罗马尼亚合并。第一次世界大战结束后，1918年11月28日布科维纳、12月1日特兰西瓦尼亚分别宣布与罗马尼亚合并，至此，罗马尼亚才成为统一的民族国家。
中东欧国家独立地位之所以长期难以保障，英国学者帕尔默的话可谓是一语中的：“把德国和意大利两国同俄国分割开来的那些国家缺少天然疆界，它们好象是一些只有脊椎和动脉而没有外壳的生物体，不多的几条山脉都被河流切断，便不能阻绝游牧部落，也抵挡不了一支所向披靡、攻无不克的军队......这一辽阔地区，既对东方游牧民族敞开门户，又吸引着西方人前来殖民；于是，尽管其面积不到西欧总面积的三分之二，却成为至少十五个不同民族的家园。(1)
帕尔默说了15个不同民族，应该是指中东欧的主体民族，还未包括少数民族。长期以来，中东欧国家的断断续续，统治者的不断变化，国家地理疆界的不断更改，使这些国家的民族成分非常复杂，每个国家都有多个少数民族，并且人口众多，少数民族问题十分复杂。事实上，第一次世界大战就是因为民族仇恨，或者说由于这个地区少数民族问题没有处理好而造成的。一战后，带着复杂的少数民族问题，中东欧走向现代民族国家。
第一节一战后中东欧现代国家的建立及其少数民族问题
第一次世界大战后，统治中东欧和巴尔干地区的四大帝国俄罗斯帝国、德意志第二帝国、奥匈帝国和奥斯曼帝国解体，该地区地理版图在大国的安排下重新划分，政治结构重新确立。在战胜国的安排下，这块广袤大地上出现了一批新独立国家，包括波兰、捷克斯洛伐克、匈牙利爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、芬兰、波兰、捷克斯洛伐克、匈牙利和南斯拉夫。
在四大帝国统治时代，这个地区的一个鲜明特点就是民族众多。例如哈布斯堡王朝统治的奥匈帝国，就包括德国人、马扎尔人（匈牙利人的祖先）、捷克人、波兰人、卢森尼亚人、斯洛伐克人、斯洛文尼亚人、塞尔维亚人、克罗地亚人、犹太人等：
奥匈帝国一方面是民族众多，另一方面没有一个民族超过了25%的人口，几乎个个都是“少数民族”。也就是说，奥匈帝国不存在人数上占绝对优势的主体民族，不同民族之间的区别，不在于人数，而在于是否统治者。作为统治者的民族就是“官方民族”，而其他的民族不论人口多少，都是少数民族。不过，不同民族的地位基本还是按照其人口多少排列的。奥匈帝国的这些民族特色在某种程度上传承给了中东欧新独立国家。
第一次世界大战后期，美国总统威尔逊的“十四点和平计划”关于给予被奴役被压迫民族的“民族自决权”的誓言，曾经燃起中东欧波兰人、捷克人、保加利亚人、匈牙利人、塞尔维亚人、克罗地亚人成立单一的民族国家的期望，但期望不久就演变为失望。一战后，中东欧新成立的国家在民族构成上，大大出乎人们的预料：这些新成立的国家和过去统治他们的帝国一样，并不是真正的“民族国家”，而仍然都是“多民族”国家，并且民族构成仍然十分复杂。对于这些新成立的国家来说，少数民族问题也许是一个最烫手的山芋。
由上可见，在中东欧和巴尔干地区，少数民族比例相当高，在20.1%到29.2%之间，平均是1/4左右。(2)在入盟国家中，保加利亚和匈牙利的少数民族比例相对低一些，最接近“民族国家”，但也超过了10%；捷克斯洛伐克、波兰和罗马尼亚的少数民族人口比例较高。
在中东欧国家中，不仅少数民族比例高，而且几乎每个国家存在10个以上少数民族。
（一）波兰
在1795年被俄奥普三国第三次瓜分后，波兰亡国，从地图上消失长达123年。1918年8月29日，苏俄政府颁布法令，宣布废除沙俄时期与普、奥签订的关于瓜分波兰的一切条约，承认波兰人民享有“独立和统一的不可否认的权利”。1918年10、11月，奥匈帝国和德国相继崩解，为波兰的复国形成了有利的国际条件。
1919年12月8日，协约国在巴黎和会上通过决议，确定重建波兰国家并划分了波兰的边界。为了建设一个比较强大的波兰，以牵制德国和遏制苏俄的扩张，协约国将之前德国的上西里西亚和德国占领的曾经属于波兰的“但泽走廊”划归波兰，同时将波兰与捷克之间有争议的什切青也划归波兰。
在东部，波兰与苏俄边界上，协约国建议沿着格罗德诺、布列斯特、赫鲁别舒夫、普热米代尔、直到喀尔巴阡山一线划一条临时分界线，但是波兰政府力图恢复1772年，即第一次被瓜分前的俄波边界线。由此引发了波俄战争，苏俄战败，1921年3月签定的《里加条约》使波兰获得了苏俄的西白俄罗斯、西乌克兰及立陶宛的一部分。
波兰新边界的这种确立方式和结果，是以德国和苏联广阔领土和大量人口的丧失为代价的，这为1939年苏联联合德国瓜分波兰埋下了伏笔。在民族构成方面，波兰现代国家的独立，使不少德国人、俄罗斯人、乌克兰人、白俄罗斯人和立陶宛人成为波兰的少数民族，使波兰少数民族人口大大增加，而且，波兰的少数民族与波兰国家和波兰族人关系紧张，甚至互相仇恨，这种“同床异梦”式的复杂的民族关系，使波兰成为两战期间中东欧少数民族问题最棘手的国家。
人们有理由相信，被俄奥普瓜分而失去独立的波兰，曾经感受过遭人歧视的痛苦，应该不会将这种痛苦加在其少数民族身上，事实上这也是大多数少数民族的期待。但事实出乎人们的良好愿望，波兰同样将歧视与虐待少数民族的做法强加给了它的少数民族，使其成为两战期间在少数民族保护方面受到国联关注和指责最多的国家。
犹太人的命运是两战期间波兰少数民族命运真实而典型的写照。1918年新波兰诞生的时候，几百万犹太人(3)满怀希望地迎接这个国家的新生，结果他们却遭遇到了比亡国期间更为严重的歧视和仇恨。复国后的一段时间里，波兰反犹主义进一步升级了，主要表现在：波兰社会开始出现大量的反犹传单和小册子；大学出现犹太人限额制和犹太人“贱民座”；邀请纳粹反犹学者到波兰大学做演说；要求学习纳粹德国“最后解决”犹太人问题；禁止犹太人从事律师等行业；要求烧毁所有犹太人的书籍；波兰社会出现极端的反犹主义口号；要求国际社会做出努力，帮助波兰全部迁走犹太人。1939年，被德国占领的波兰并没有停止反犹运动。一些波兰人走村访巷，看见犹太人就攻击，并喊着“灭绝犹太人”、“打倒犹太人”的口号。他们还不断向德国人告密，甚至助德反犹，后来告密这项活动竟然变成了一种职业，使波兰成为世界上唯一一个具有这种职业的国家。(4)
再如波兰最大的少数民族卢森尼亚族，过去曾经是沙皇统治下的一个少数民族，它们与乌克兰人联系紧密，一战后成为波兰的少数民族。他们对波兰十分不满，并常常抵抗波兰政府的同化政策，二战时两个民族的矛盾已经到了你死我活的地步。其他少数民族如白俄罗斯族、犹太族与波兰的关系也基本一样。两战期间波兰不成功的同化政策使民族关系进一步恶化，成为波兰在二战期间不到一个月就土崩瓦解的重要原因。
（二）捷克斯洛伐克
根据战胜国的安排，1918年10月28日，捷克斯洛伐克共和国在奥匈帝国的废墟上独立。新独立的捷克斯洛伐克的和过去的奥匈帝国一样，没有占人口绝对多数的主体民族，统治民族捷克族大约只占48%。在1930年的统计中，政府为了掩盖捷克人口不到一半这个事实，强行将捷克人和斯洛伐克人做为“捷克斯洛伐克民族”一起计算，都算主体民族，才使这个数据达到64.1%，但是少数民族人口比例仍然占35.9%：
捷克斯洛伐克主要是由过去奥匈帝国中奥地利统治的捷克和匈牙利统治的斯洛伐克两部分组成，因此，捷克人和斯洛伐克人是这个国家的多数人口。奥地利统治过的捷克比起匈牙利统治过的斯洛伐克要更加发达。两个部分联合的时候，捷克领导人曾经答应给予斯洛伐克地区以自治地位。但事实上并没有做到，捷克人成为国家和各个地区的主要统治者，斯洛伐克人并没有享受管理本地区的权利，也没有得到和捷克人一样的平等待遇。两个民族的结合就象是“包办婚姻”，本来就不存在感情，婚后两者又极不平等，导致民族矛盾越来越尖锐。30年代后期，希特勒占领捷克斯洛伐克后，在捷克地区成立波希米亚和摩拉维亚保护国，斯洛伐克地区成立受德国保护的斯洛伐克共和国。
德意志族是捷克斯洛伐克最大的少数民族，这个民族曾经是该地区的统治者，捷克斯洛伐克成立后，他们转眼之间变成了少数民族。过去的统治民族突然变成被人歧视的民族，这使他们感到非常不适和不满。而且，他们对政府和主体民族的不满还得到德国政府的支持。1938年，希特勒正是以解放捷克斯洛伐克苏台德地区的德国人为由，占领了该地区。马扎尔人在其母国匈牙利政府的煽动下，要求让他们居住的地区并入匈牙利，这不仅经常造成骚乱，也使捷克斯洛伐克和匈牙利两国关系变得脆弱。其他少数民族在捷克大民族主义和同化政策下同样处境艰难，对捷克民族和政府的不满也在不断堆积。
（三）匈牙利
在中东欧国家中，匈牙利和保加利亚是一战中的两个战败国，因此战后就沦落为被惩罚的国家。当其他中东欧国家都在庆祝建国的时候，他们却面临着“人为刀俎，我为鱼肉”式任人宰割的命运。1920年，协约国与匈牙利签定《特里亚农条约》。条约规定，原匈牙利的特兰西瓦尼亚和巴纳特东部归罗马尼亚；巴纳特西部归塞尔维亚—克罗地亚—斯洛文尼亚王国；北部地区归捷克斯洛伐克。结果，条约使匈牙利领土比战前丧失了2/3以上，而人口则减少了60%以上。(5)
在少数民族问题方面，《特里亚农条约》的一个直接结果就是使大量的匈牙利人散落在奥地利、捷克斯洛伐克、罗马尼亚、南斯拉夫等匈牙利的邻国之中，成为这些邻国的少数民族。如何对待和支持这些散落在周围邻国的同胞，从此成为匈牙利的一件大事，也成为匈牙利与周边国家关系中的头等大事。稍有不慎，匈牙利和邻国关系就会因少数民族问题变得十分紧张。为了推翻《特里亚农条约》，恢复失去的领土和人口，匈牙利在第二次世界大战中与德国为伍，再次成为世界大战的挑起者与失败者。因此，从民族关系角度来看，《特里亚农条约》不仅对于匈牙利是个灾难，甚至对于整个中东欧和东南欧来说，也是个不小的灾难。(6)《特里亚农条约》留下来的民族问题，至今已经90年过去了，仍然是匈牙利及其邻国间关系中的重要问题。
《特里亚农条约》之后的匈牙利，成为中东欧民族“最纯洁”的国家，据统计，匈牙利人占了近90%，过，它仍然包含了众多的少数民族。
《特里亚农条约》之后，和波兰、捷克斯洛伐克一样，匈牙利社会出现了狂热的爱国主义和盲目的民族主义浪潮，匈牙利政府也同样实行和其他中东欧国家类似的同化政策，使匈牙利的民族问题出现了“内忧外患”的局面：不仅自身少数民族未解决好，邻国的匈牙利“同胞”保护问题也没解决好。当然，凭借匈牙利微弱的国力，事实上也难以很快处理好该问题。
实际上，匈牙利的民族问题在中东欧国家中，最具脆弱性、全面性和“欧洲性”，它已经无法在单个国家或者从双边关系中去解决，而必须要从地区层面去解决。从这个角度看， 20世纪90年代以来，匈牙利加入欧盟、欧洲安全合作组织、欧洲委员会等欧洲地区国际组织，尤其是加入欧盟，给匈牙利乃至整个中东欧民族问题的解决带来了新的希望。
（四）保加利亚
保加利亚和匈牙利一样是第一次世界大战的失败者。1919年，战胜国与保加利亚签定《纳依条约》。条约规定，保加利亚将南多布罗加地区划归罗马尼亚；将波斯尼亚-黑塞哥维那、达尔马提亚沿岸地区割让给塞尔维亚—克罗地亚—斯洛文尼亚王国；将南蒂罗尔、的里雅斯特等割让给意大利。《纳依条约》的签定使保加利亚失去不少领土和人口，也在一定程度上面临和匈牙利类似的民族问题，只是不如匈牙利那么严重和尖锐。恢复失去的领土和人口成为《纳依条约》后保加利亚民族的最大追求，这促使保加利亚在二战期间再次跟随德国，发动世界大战并再次成为失败者。
保加利亚最大的少数民族就是土耳其族，其他的少数民族人口都相对较少。土耳其人大量存在是过去奥斯曼帝国统治的结果。保加利亚对土耳其少数民族的歧视性政策使不少土耳其人在两战期间离开了保加利亚，导致保加利亚和土耳其关系变得紧张。其次是罗姆人(7)，这少数民族没有母国，它主要聚集在保加利亚和罗马尼亚等国。罗姆族是受到歧视最为严重的少数民族，直到今天，保加利亚仍然未真正解决吉普赛人的平等地位问题。
（五）罗马尼亚
和以上提到的其他国家不同的是，罗马尼亚是中东欧在第一次世界大战中唯一的战胜国，它以中东欧地区唯一战胜国的身份以及协约国希望利用它防范苏联扩张的战略作用，在第一次世界大战之间及其后获得了巨大的好处。根据协约国的默认，1918年3月罗马尼亚得到原沙俄的比萨拉比亚，同年11月、12月又分别获得原奥匈帝国的布科维纳和特兰西瓦尼亚，加上1913年在第二次巴尔干战争中从保加利亚获得的多布罗加，使罗马尼亚的地理版图比1877年独立时大大扩大。
扩大了的罗马尼亚少数民族之多成为中东欧第一，少数民族人口也大大增加，尤其是增加了匈牙利人、德国人和俄罗斯人。然而，它的巨大成功恰恰是建立在邻国的巨大痛苦之上，这注定了罗马尼亚在两战期间随时可能面临四面楚歌的境地，也面临着少数民族与其周边母国里应外合的危险。它的巨大膨胀和匈牙利的严重瘦身在中东欧形成了最鲜明的反差，而邻国匈牙利则更是刻骨铭心，它失去了整个特兰西瓦尼亚及生活在该地区的同胞。
罗马尼亚对少数民族尤其是特兰西瓦尼亚的匈牙利人实行“罗马尼亚化”的政策，强行要求少数民族放弃自身民族传统，融入主流文化，引起了匈牙利少数民族的反感和抵抗，而匈牙利政府则积极支持罗马尼亚的匈牙利同胞，使特兰西瓦尼亚的匈牙利族问题成为两战期间罗马尼亚的一个非常难解的问题，而收复该地区恰恰成为第二次世界大战中匈牙利联合德国进攻罗马尼亚的重要原因。
（六）波罗的海三国
爱沙尼亚爱沙尼亚民族形成于12-13世纪，先后被普鲁士、丹麦、瑞典、波兰、德国等占领和统治。从1710年起，爱沙尼亚受沙俄统治长达200多年。1918年2月24日宣布独立，成立爱沙尼亚共和国，同年11月，苏维埃俄国宣布对爱拥有主权。1920年2月，苏维埃俄国承认爱沙尼亚独立。
拉脱维亚18世纪，俄国从瑞典和波兰获取了现拉脱维亚的所有领土。第一次世界大战结束后，拉脱维亚于1918年11月18日获得独立。
立陶宛立陶宛13世纪形成民族，1240年成立统一的立陶宛大公国。1569年，波兰和立陶宛合并成立了波兰立陶宛王国。1795波兰灭亡，立陶宛别俄罗斯吞并。1918年2月16日，立陶宛宣布独立。
三国一个共同的特征就是被沙俄长期统治过，因此，它们境内都存在大量的俄罗斯族人口，尤其是爱沙尼亚和拉脱维亚，立陶宛的少数民族则以波兰族多，其次才是俄罗斯族。
一战后波罗的海三国的独立，使俄罗斯失去了大量的领土和人口，俄罗斯人大量散落在三国。一战后的苏联始终没有忘记这个伤疤，第二次世界大战期间，苏联借战争的机会重新兼并了这三个国家。
对于三国的俄罗斯人来说，他们过去曾经是这里的统治民族，现在变为少数民族，他们不认同新的国家，新的国家也不信任他们。二战之后，作为少数民族的俄罗斯人又重新成为这里的主人，苏联政府实行的同化政策再次恶化了民族关系，使这里的俄罗斯人和爱沙尼亚人、拉脱维亚人、立陶宛的关系仍然是互不信任甚至是互相敌视。直到今天，俄罗斯族和这三个民族之间的民族敌意仍然没有消除。(8)
以上就是第一次世界大战之后中东欧现代国家建立中面临的少数民族问题。总的来看，第一次世界大战后中东欧现代国家的独立，对于波兰人、捷克人、保加利亚人、罗马尼亚人来说也许值得庆幸和庆祝，但是，对于生活在该地区的少数民族来说，无疑是躲开了老虎又遭遇到狼。中东欧地区大量新国家的独立使该地区约2300万人（占总人口1/4）沦为被歧视和虐待的少数民族，7个人中就有两个人被迫留在不是他们自己选择的国家，不少人被剥夺公民身份。(9)过去在该地区的统治民族俄罗斯族、德意志族，现在也沦落为少数民族，这些民族在过去作为官方民族的时候，留给该地区的太多的痛苦和仇恨，现在还债的时候似乎到了。中东欧再次笼罩着民族仇恨和民族复仇的阴云，和普法战争之后的普法关系有着惊人的相似。
在那些少数民族超过30%的国家，少数民族问题更是引起了无限的纷争，要是某个大的少数民族还受到其“母国”的大力支持，问题就变得更加复杂和微妙。
象波兰和捷克斯洛伐克这样的国家，它们不仅需要战胜一战后的社会经济困难，还要面对敌对的邻国——地区形势和国家内部不稳定的状态常常招徕少数民族“母国”的干预。例如1918—1919年波兰和乌克兰之间发生了争夺东加里西亚（即西乌克兰）的战争；1919—1920期间的波俄战争；波兰和捷克在1919年1月出现了什切青（Teschen）争端与冲突；1922年波兰兼并了立陶宛的维尔纽斯，导致与立陶宛之间的仇恨；捷克斯洛伐克与匈牙利在1918年3月关于南斯洛伐克居住的70万马扎尔人地位和保护问题上发生冲突并导致战争；1918年11月罗马尼亚进军匈牙利并占领了特兰西瓦尼亚，1919年匈牙利重新占领该地区。1920年对匈牙利的严厉的《特里亚农条约》，使匈牙利的一些领土和人口成为捷克斯洛伐克，罗马尼亚，和南斯拉夫的一部分；南斯拉夫与意大利在1919年2月发生了关于阜姆（Fiume）和达尔马提亚（Dalmatian）海岸线的争端；1922年10月希腊入侵保加利亚；1918年罗马尼亚进军保加利亚的比萨拉比亚，并吞并该地区，1918年与罗马尼亚签定的和约中，布科维纳给予了罗马尼亚。
战后出现的常年的短期小战争，使所有中东欧国家都要直接或间接地面对少数民族问题；由于第一次世界大战后战胜国并没有成功地处理好中东欧的少数民族问题，反而使该地区的少数民族问题更加尖锐，终于在二十年之后民族矛盾重新激发，并引发第二次世界大战。而为了真正解决少数民族问题，第二次世界大战之后，中东欧国家以极端的方式吸取过去的经验教训，通过驱逐和同化的政策强制“消灭”少数民族，以使自身变成“同质国家”而一劳永逸地解决少数民族问题。
对于两战期间东欧国家的民族问题，约瑟夫（Joseph Rothschild）教授指出：
少数民族问题的高度复杂形势，既反映了两战期间欧洲力量平衡的努力及其脆弱状态，由于此后的政治紧张，又有助于推翻这种均衡。(10)
很遗憾的是，东欧国家要么不能要么不愿意理解该地区民族问题的复杂局面，因而未采取合作态度。当然不是说可以立即解决问题，但是，至少可以将后面的仇恨，流血降到最低。政府总是采取高压和恐怖政策而不设法解决问题，甚至将公民按照民族划分为一等公民、二等公民、三等公民，可能是民族和解最主要的障碍。(11)
总之，两战期间，中东欧国家基本都未能处理好少数民族问题，这虽然有各个国家政策方面错误的因素，但笔者认为，最核心的原因应该从更宏观的角度去找。这种宏观原因主要有两个：一是一战后协约国对中东欧国家的安排，主要是从协约国的利益出发而安排的，并没有真正考虑中东欧地区的持久和平问题，直接造成中东欧民族关系的紧张。其次，在两战期间，中东欧国家一方面是在战争废墟上建设国家，一方面要对付凡尔赛—华盛顿体系的“挑战者”发动新的战争，即需要备战，在这样一个“脆弱的和平”的背景下，立足未稳的中东欧国家的安全和独立尚且难以保障，少数民族保护问题就更加难以提上日程。
第二节一战后国联体系下中东欧的少数民族保护：进展与问题
一战之后，主要是在国联的领导下，国际社会开始主动积极关注少数民族的处境，并出台了一些条约和措施，形成了少数民族保护的“国联体系”。由于参加国联的主要是欧洲国家，同时欧洲是民族问题最为复杂的地区，因此，国联关注的少数民族问题也主要集中在欧洲，尤其是中东欧。
1918年1月8日，威尔逊总统发布了14点和平计划，包括归还领土，给予自由，创建联合国等，还针对民族争端与少数民族问题提出了“民族自决”原则，这对欧洲影响深远。(12)1918年2月11日，威尔逊又做了一个更加激烈的演讲，论述了他对今后和平的思考，认为遵循民族自决原则至关重要，同时，他还将14点和平计划概括为4个原则，包括战后的安排必须有利于永久和平，尽量满足每个民族成立国家愿望，每个领土变更必须照顾居住在领土上的人民的愿望等。(13)
盟国胜利后的第一件事情就是对十四点和民族自决权作出反应。由于奥匈帝国，奥斯曼帝国、沙皇俄国、德意志第二帝国的解体和垮台，欧洲尤其是中东欧出现了大量希望独立的民族。显然，给予所有中东欧民族以民族自决权是不可能的，只能根据历史和现实需要满足部分民族以成立民族国家的要求，其他民族则以少数民族身份加入这些国家，因此，大量的中东欧新国家仍然是多民族国家。而如何使这些多民族国家不至于将来由于民族纷争继续发生瓦解和战争，就成为巴黎和会的大国需要着重考虑的问题。在这种考虑下，巴黎和会上诞生了一系列少数民族保护的国际条约。国联成立之后，对这些由巴黎和会产生，《凡尔赛条约》明确规定的条约系统进行了确认，并接管了对各国执行这些条约的监督任务。同时，国联成立之后，也针对少数民族保护，特别是欧洲少数民族保护问题采取了一些措施，笔者将此统称为少数民族保护的“国联体系”。
少数民族保护的“国联体系”主要包括三个部分：一由巴黎和会才产生而得到国联确认的条约和宣言；二是国联为了加强其少数民族保护功能而对自身相关职能的加强与制度的完善，即措施与制度；三是国联专门解决某些难解的少数民族问题，特别是双边关于少数民族问题争端而采取的斡旋行动。其中第一部分尽管言辞动人，似乎成果最大，但执行方面做的最差；第二方面产生了一些专门机构和制度，比过去有一定进步；第三方面国联做出了巨大的努力，尽管斡旋成功的不算多，但实际效果较好。
一、条约和宣言
在1919年巴黎和会上，大国认识到少数民族问题的重要性，在相关条约中都要求包含少数民族保护条款，或者出台少数民族保护的专门条约。1920年，在巴黎和会上建立的国联正式诞生，在国联的监管下又出台了一些少数民族保护条约和宣言。
这些条约和宣言包括：
（1）关于少数民族保护的规定。首先体现在1919年6月28日《凡尔赛条约》中。《凡尔赛和约》中有不少条款涉及到少数民族保护问题。例如第89款规定：“捷克斯洛伐克接受并同意将如下条款列入与主要的协约国和联系国的条约之内是必然的：保护该国与主体人民在种族、语言或宗教方面不同的居民的利益。”第93款规定：“波兰接受并同意将以下条款列入与主要的协约国和联系国的条约之内是必然的：保护居住在波兰的与主体人民在种族、语言或宗教方面不同的居民的利益。”
（2）战胜国和前中欧4个战败国的条约：1919年9月10日和德国签定了《圣日尔曼条约》，其中涉及到少数民族问题的主要是62—69条；1920年6月4日与匈牙利签定的《特里亚农条约》，主要是第54—60条涉及到少数民族问题；1919年11月27日与保加利亚签定的《纳依条约》，涉及到少数民族问题的主要是第49—57条。1920年8月10日与土耳其签定的《色佛尔条约》，涉及到主要是37—45条。不过该条约没有被土耳其所接受，后来被1923年7月24日的《洛桑条约》所代替，但是其中的少数民族条约基本没有变化。
（3）战胜国和新建立或者刚刚得到扩大的几个国家，都签定了专门的“少数民族条约》。这几个国家是：捷克斯洛伐克，希腊，波兰，罗马尼亚，南斯拉夫，与这几个国家签定的是专门的“少数民族条约”，是欧洲历史上第一次出现的专门的少数民族条约，与过去的少数民族保护条款、法令相比，更具专业性、系统性和权威性。
（4）5个宣言，不属于战后和平安排的一部分，而是它们加入国联时，大国要求它们在少数民族保护方面做出一定的承诺或者声明，主要是芬兰（1921年6月27日加入国联），立陶宛（1922年5月12日加入），拉脱维亚（1923年7月7日加入），爱沙尼亚（1923年9月17日加入），阿尔巴尼亚（1921年10月2日加入）加入国联时的宣言和声明。
（5）3个特殊的条约：
A，1920年11月9日《但泽——波兰条约》，第33—39条是有关少数民族问题的条款。
B，1922年5月15日的德国和波兰的《日内瓦条约》包含了互相保护少数民族的内容。
C，战胜国和立陶宛在1924年5月8日签定的默麦尔条约（Memel Treaty），第11条和附件1的第27条是关于少数民族保护的条款。
（6）1920—1922年期间的希土战争之后，在国联的安排下，1923年7月24日双方签定的《洛桑条约》。
下面我们以波兰为例，看看其《少数民族条约》。
1919年6月28日，协约国与波兰签定了《少数民族条约》。这是国联体系中的第一个“少数民族条约”，这个条约为其他国家相关条约签署开了先例，也为其他少数民族条约提供了一个学习的范例，对整个国联体系下少数民族保护条约、条款和宣言都有很大的影响。
波兰的“少数民族条约”一共12个条款，包括很广泛的内容，例如少数民族公民权，教育和文化权利，还包括对这些条款的监督和实施等等。很多条款是要实现“消极平等”，即要求给予少数民族不逊于主体民族的待遇；而一些条款涉及到“积极平等“，要求采取特殊措施以确保保护和发展少数民族的民族意识。
该条约的第1条指出，波兰同意将本条于的第2-8条——关于少数民族保护的基本原则写进新建立的波兰国家的基本法律之中，这些原则不能受到任何法律，法令和行政法案的破坏。(14)
在第2条中，波兰确保保护所有在波兰领土上居住的人的生命和自由，不论其出生，民族，语言，种族，宗教。所有居民都可以在公共场合和私人场合实践宗教，不论这种宗教和信仰是否和主体公众和主流价值一致。这里用词是“居民”，以防出现在罗马尼亚，犹太人受到歧视，因为他们不是公民。第3条，要求波兰给予居住在波兰领土上的所有德国人，奥地利人，俄罗斯人以公民权。但是，这个条约没有给予“居民”定义，不过，后来波兰并没有自动地给予德国人公民权。
第4条和第5条也是公民权的问题。要求波兰给予那些父母亲过去居住在波兰目前领土上，自己也出生在波兰的奥地利人、德国人、波兰人、俄罗斯人以公民权，即使他们目前并不居住在波兰，但只要他们愿意，就要保证他们能够获得波兰的公民权。第六条规定所有在波兰领土上出生的不属于其他国家公民的人可以立即成为波兰人。
第7条，主要是关于公民权利，政治权利和语言权利。所有的公民都有从事公共职务的权利和其他职业的权利。所有人都能够在私人场合，在商业上和宗教中使用自己国家的语言。同时，这条还第一次反映出“积极平等”的理念。因为每个人可以在公共场合中书面和口头上使用自己民族语言，比如应该允许少数民族在法庭上使用本民族语言。
不过第七条还是有一些缺陷，比如主要由波兰政府决定每个少数语言的地位。相对来说，1920年2月29日捷克斯洛伐克的语言法第2条就规定要少数民族人口超过20%才能享受这些权利。
第8-9条是关于教育权利。第8条规定种族、语言、宗教少数群体可以建立和管理自己的宗教、社会组织和学校，并在这些机构中使用自己的民族语言；第9条，要求波兰在少数民族人口占有较大比重的地区，在教育方面采取“积极平等”的措施，在国立初级学校中采取“充分的措施”促使那些少数民族公民可以享有通过自己民族语言接受教育的权利。这反映了“积极平等”的理念。但是，这几条和6-7条一样，都要求是波兰公民。
第10-11条是关于犹太人的，犹太人在波兰占人口的10%左右。巴黎和会上的犹太人委员会很著名，它不仅要求保护犹太人还要求保护中欧的其他少数民族。第10条规定那些保证在学校中教授少数语言的条款也适用于犹太人，同时，根据第9条国家为建立的一些犹太人学校及其公共拨款，应该由当地的犹太人自己选出的委员会掌管。第11条规定，不应该有任何强制措施危害犹太人的安息日（犹太人的安息日和波兰人的天主教不同是在周六而不是周日），例如不能在安息日要求犹太人从事商业活动或者法律活动，除非是在战争、国家安全和维护公共秩序需要的情况之下；选举活动不能安排在周六。
巴黎和会上的犹太人委员会还提出了比例代表的要求，即当少数民族达到1%的地区，他们应该建立自治机构。另外，还需要根据比例在国家机构中享有代表权。不过，这种政治代表权被波兰拒绝，因为波兰认为这将造成建立一个国中之国。
第12条规定上述条款是波兰的国际义务，受到国联的监督，在没有经过国联理事会（the council of the league）的多数同意下，不得修改；波兰同意，所有的国联成员国都有权在它认为波兰违反了本条约时提请国联理事会干预，国联理事会有权采取它认为适当的措施；波兰同意，在有关波兰少数民族保护问题上，当波兰与国联理事会成员国有争议时，如果后者坚持，可以将该问题提交国际常设法院，该法院具有最终的裁决权。(15)
波兰的少数民族条约的各项条款，除了第10，第11是波兰的专门性条款之外，其他10项条款基本都移植到捷克斯洛伐克，南斯拉夫，罗马尼亚，希腊的少数民族条约，以及协约国与保加利亚、德国、匈牙利、土耳其的各大和平条约的一些条款之中。只是根据各国具体的情况，另外增加了一些特殊条款。例如在南斯拉夫（塞尔维亚-克罗地亚-斯洛文尼亚王国）的少数民族条约中，有专门的保护穆斯林族的条款；在捷克斯洛伐克的少数民族条约中，有专门的保护卢森尼亚（Ruthenia）人的条款；罗马尼亚也有专门保护犹太人的条款。
二、行动措施
除了这些，国联还采取了以下一些少数民族保护措施：
一是建立了申诉制度。个人、民间组织均政府均有权向国联提交违反少数民族保护的申诉和报告。在国联存在的时间里，收到各种类别的申诉500多个，1920—1931年期间，就有155个关于波兰虐待少数民族的抗议信提交到国联。(16)国联接受到报告后，一般会派出调查团调查，国联的主要大国，特别是英国、法国等也会派出调查团，经过调查团证实，国联就会对相关国家进行谴责、或者通过国联成员国进行集体施压。在20世纪20—30年代对波兰存在的对犹太人的歧视、阿尔巴尼亚存在的对希腊族的歧视事件中，国联都派出了代表团进行调查，调查属实后都向两国政府施加了压力。不过这个申诉的权利被少数民族东道国所反对，因为东道国认为，国家对于这些申诉毫不知情，是不公平的，有“越顶外交”的嫌疑。对此，国联进行了一定的调整，例如， 1921年国联就修改了程序。接到申诉后先和当事国交换意见，三个星期后与国联秘书长提出，并商量是否发表意见。如果当事国不发表见解，那和前面程序一样，如果当事国要作出反应，那么给予当事国2个月的时间先做出反应。(17)其工作流程主要包括以下几个环节： （1）接受来自少数民族的申诉；（2）传达给有关国家以做出评论；（3）传达给国联理事会成员； （4）由“三人委员会”进行审查； （5）向申诉者做出答复。(18)不过，由于未明确任何单个程序的时间，总时间也未确定，使其反应的速度总体上是比较缓慢的。
二是1920年10月25日国联建立了管理少数民族事务的“三人委员会”。它由理事会的三个成员担任，归秘书处管辖，在秘书处成员的帮助下，三人委员会主要职责是收集少数民族信息，对申诉进行具体了解，协调处理少数民族问题，但是重点在于检查所有送交日内瓦的有关破坏或危及少数民族条款的申诉或情报。在两战期间，三人委员会开了约1000次会议，讨论了大约400项申诉。(19)这些讨论常常主导了一时的欧洲舆论，成为欧洲国家关注的重要问题，不过，议而不决，决而不行的现象还是比较普遍，真正得到解决的问题还是有限。
三是国联常设法院对少数民族问题的裁决。申诉到达国联后，不仅国联执行委员会，国联常任理事国可以做出反应，有些疑难问题还将最终提交给国联理事会认为某个国家侵犯了少数民族权利，也可将此事件移交常设国际法院（Permanent Court of International Justice）裁决，该法院一经裁决，就具有强制执行力。由于国联的创立者们希望更多地依靠常设法院，通过法律手段解决国际争端，例如国联条约第12条就规定，对于一些很可能破坏国家间关系的争端，国联成员国同意除了执行委员会进行调查外，应该将这些争端呈交给国际常设法院进行仲裁或者法律判决。(20)在20世纪20—30年代，该法院就处理过不少少数民族权利案件，纠正了一些国家侵犯少数民族权利的行为。(21)因此，国际常设法院在少数民族保护问题方面发挥了较大的作用。
三、国联对于疑难少数民族争端的斡旋和裁决
国联对于国家之间少数民族争端的处理，是将历史与现实因素加以综合考虑，特别是从是否有利于欧洲和平的角度出发的。不过，由于国联主要由英国和法国掌管，因此处理少数民族争端时，也在一定程度上体现了两国的利益，以及两国对欧洲和平的认识。大致来说，国联主要通过以下方面来解决国家之间少数民族争端：
1．通过无条件的“民族自决权”解决一些民族争端
“民族自决权”在一战前后被闹的沸沸扬扬，由于各种原因，苏联和美国在一战后都积极支持“民族自决权”，即每个民族都有决定自己民族归属，处理本民族事务的权利。
国联在处理一些国家之间的民族问题争端时，部分的采取了“民族自决权”，即通过在少数民族地区采取全民公决的形式，决定这些地区和民族归属于哪个国家。民族自决权的运用，包括无条件民族自决和有条件民族自决，前者是指完全尊重民族自决和全民公决的结果，后者指在民族自决的基础上根据实际情况做出一定的调整。
无条件的民族自决典型地反映在以下几个民族争端中：
（1）奥尔什丁（Allenstein）和马林威顿（Marienwerder）问题
第二个全民公决出现在1920年7月的东普鲁士的奥尔什丁和马林威顿地区。那里曾经是波兰的领土，主要居民是波兰人，后来被普鲁士占领并成为德国的一部分。凡尔赛条约第94条规定，这个地区的归属由将来的全民公决决定。1920年7月11日，该地区在国联的主持下进行了全民公决，结果大大出乎国联、英法的预料，也使波兰难以理解。在全民公决中，奥尔什丁地区只有稍多于2%的居民愿意回到波兰；而在马林威顿地区，只有稍多于7%的人愿意回到波兰。这可能是由于波兰在第二次世界大战中表现太差导致的。结果，国联尊重全民公决的结果，将该地区划给了德国。(22)
（2）卡林斯亚（Carinthia）问题
另外一个全民公决的地区是奥地利与新成立的塞尔维亚-克罗地亚-斯洛文尼亚王国（即南斯拉夫）的一部分斯洛文尼亚接壤的卡林斯亚地区，这个地区是奥地利南部的一个省，与斯洛文尼亚交界，根据1910年的调查，该地区多数是斯洛文尼亚人。在巴黎和会上，战胜国希望将部分卡林斯亚地区交给南斯拉夫。为此，巴黎和会上大国决定，将该地区划分为两个区域。区域A和区域B，区域A是较大的区域，目前已经属于南斯拉夫管辖了，大国希望在经过公决后将这个地区交给南斯拉夫。但是，在1920年10月的全民公决中，这两个区域都希望留在奥地利。国联及其主要成员国尊重了全民公决的结果。