2．通过有条件的“民族自决权”解决民族争端
以上几个例子是国联无条件给予某些地区的少数民族以“民族自决权”，但是，也有一些地区，国联在给予“民族自决权”的基础上，考虑到现实需要，在尊重民意的同时，还进行一定的调整，或者附加一定的条件。国联处理波兰和德国之间的上西里西亚争端就是一个例子。
凡尔赛会议上对上西里西亚的归属问题争论难决，是应该给波兰还是德国，还是一分为二，其根据是什么，大国颇费踌躇。最后，《凡尔赛条约》第88条要求由这个地区的居民决定归属问题。双方在一段时期内曾经斗争十分激烈，德国人很担心这个地区归属波兰，而进行了骚乱，1920年，德国人还暗中支持苏联打波兰。战胜国则派军队到达这里维持秩序。波兰和法国都不同意那些出生在那里但是已经移民出去的人也享有投票权。但是英国和德国坚持原来的条约不能改变。直到1921年2月英国才迫使法国接受这点。1921年3月20日，该地区举行了全民公决。
在公决中，707488人赞成归入德国，479369赞成归入波兰。出生而非居住在该地区的20万居民也参与了投票，这些人绝大多数投德国的票。不过，北部和西部基本上支持德国，包括上西里西亚的主要三角工业地带也基本上支持德国，东部和南部主要支持波兰。(23)
1921年4月1日，德国宣布整个上西里西亚属于德国，因为这个地区在经济上是一个不可分割的整体。而波兰要求给予其2/3的人口和所有工业资源。英国，法国和意大利没有对此达成一致。英国和意大利倾向于只给予波兰东部和南部，因为其他地区毕竟是德国人多数。在这种剑拔弩张的关头，波兰方面发动了反对德国占领的骚乱，而驻扎在此的法国军队对此视而不见。德国伞兵降临到该骚动地区与波兰人战斗。英国和法国军队最终参与进来平息的骚乱。最后决定将事件提交到战胜国在巴黎的高级委员会。
后来法国同意将北部和西部给德国，英国也同意将东部和南部给波兰，有争议的是工业三角地带。由于这个地带重要，又没有合适的条约，于是，1921年8月，决定将此移交到国联。国联为此成立了专家委员会，最后的决定是57%的上西里西亚是归德国，包括70%的工业三角区；而波兰获得其余领土，但是3/4的煤矿和铁矿资源划归波兰。
此外，国联专家委员会建议，德国和波兰应该专门签定一个条约，明确具体事务，例如国籍、户籍、少数民族保护等。根据这点，1922年5月15日德国和波签定了《日内瓦条约》，条约包括600多个条款，其中有95条是专门针对双方的少数民族保护问题的，37条是关于教育的，也在一定程度上涉及到少数民族保护问题。这些条款的内容包括少数民族语言可以在任何个人和商业场合下自由使用；保证在法庭上可以运用少数民族语言；双方在初级学校建立彼此的少数民族语言的学校，或者在学校中设立专门的少数民族班，以教授少数民族的母语和以母语接受教育；双方都必须设立监管少数民族教育的教育委员会等。(24)
3．通过推动签定“双边条约”解决民族争端。
国联并不是时时依靠全民公决，而是有时通过推动少数民族争端双方签定条约来解决他们的争端，芬兰和瑞典关于阿兰德岛的争端，就是这方面的一个著名例子。
阿兰德岛是瑞典与芬兰的长期争端，大约2万人，绝大多数讲瑞典语言。瑞典人在公元500时来到该岛，并在12-13世纪，十字军东征期间占领该岛并将几乎整个芬兰占领。1809年8月该地区和芬兰一起被割让给俄罗斯。克里米亚战争后，瑞典重新要求该地区，虽然没有成功，但是，俄罗斯还是被迫从该地区撤出。
1917年，十月革命后，列宁宣布俄罗斯统治下的各民族有民族自决权，不久，芬兰就获得了独立，阿兰德岛也交给了芬兰，但是，由于阿兰德岛基本是瑞典人，他们极力寻求重返瑞典。
在巴黎和会上，瑞典正式提出了得到该地区。芬兰认为该地区属于芬兰领土，因此该地区的问题是波兰内政，不能接受外部干涉，但是为了抵制该地区归还瑞典，芬兰提出给予这个地区自治。由于瑞典还不是国联成员，于是它请英国出面提交了这个问题。国联成立了一个3人法律专家组成的委员会，该委员会认为芬兰对此无自然主权，因此国联有权决定其归属（而非芬兰内政）。
于是，国联执行委员会又设立了一个调查委员会，该调查委员会于在1921年4月，提交了一个报告，报告认为，从历史和政治角度来看，芬兰对该岛拥有主权。国联根据这个报告，裁决，该岛属于芬兰，但是芬兰和瑞典要针对该地区签定一些条约，并将该地区非军事化，以保证少数民族和地区和平。1921年6月27日，双方签定了条约，瑞典承认该岛主权归芬兰，芬兰同意修改1920年的自治法，加强该岛的自治地位，不仅要保持该岛居民的瑞典特色，还要保持该岛本身的瑞典特色；岛上居民关于的申诉都必须提交国联执行委员会等。(25)
4．通过国际常设法院的法律裁决解决国际争端
有些争论不决的问题，或者国联执行委员会认为难以裁决的问题，最后一般交给国际常设法院裁决。阿尔巴尼亚的少数民族学校问题，就是国联常设法院的法律裁决。1933年，阿尔巴尼亚决定关闭所有的私立学校，包括希腊和斯拉夫学校，使所有的学校都归政府掌控。希腊政府代表阿尔巴尼亚希腊少数民族将该问题提交到常设法院。
阿尔巴尼亚认为其加入国联时的声明第5条说明“其他少数民族和阿尔巴尼亚人享有共同的权利”。因此，对于其他少数民族学校，应该和阿尔巴尼亚学校一视同仁，都收归国有。
但是，1935年4月6日法院的意见推翻了阿尔巴尼亚的要求，因为如果不允许他们有自己的学校，那么就不能进行少数民族保护，也无法促进少数民族意识和文化的发展，那违背平等精神。国联根据这个裁决要求阿尔巴尼亚政府改变其做法。(26)
四、对少数民族保护的“国联体系”的评价
少数民族保护的“国联体系”，比起维也纳会议创造的“欧洲协调”(27)解决少数民族问题来说，是个巨大的进步。在“国联体系”下，很多少数民族保护问题得到了关注甚至解决。不过，国联的少数民族保护措施和方案总的来看没起到多大的效果，失败的主要原因有以下几个方面：
首先，国联处理少数民族问题的范围不广，只涉及到部分的国家，主要是国联成员国，大量的少数民族问题并没有得到关注。例如广泛存在于中东欧国家的罗姆族就几乎没有得到任何关注。罗姆族由于没有母国，无法将自己的诉求通过正常渠道上达给国联，因此难以引起国联的帮助，而国联体系解决少数民族问题的“被动性”使其很少主动去关注一个未将问题提交到它手中的少数民族。
第二，国联主要是政治组织，不是法律和人道主义组织，关注的主要是欧洲和平问题，少数民族问题不是其主要关注领域，也可以说，只有国联认为某个少数民族问题关系到欧洲和平时，才可能给予充分考虑；国联少数民族保护体系的主要目标是通过缓解民族矛盾、改善民族关系来确保战后世界的和平与稳定，因此国联的的少数民族保护理念是促进少数民族与东道国的友好相处以保证地区和平，或者说是倚重“国家”发挥其在维护欧洲国际和平中的作用，而不是真正从少数民族利益出发思考问题。(28)国联法院在处理少数民族提出的申诉时，也更多地是从其国联成员国的立场，而不是从少数民族的立场进行考虑的。但是，在少数民族保护方面过多地维护成员国，尤其是少数民族的“东道国”利益，而较少考虑少数民族的利益，使少数民族保护就变成仅仅是一个手段而不是目标。正如美国总统威尔逊在1919年5月31日的讲话中所说，由于一战后维护和平的任务主要在大国身上，因此，大国在处理少数民族问题时，消除它们认为的不安全因素的考虑要优先于对少数民族保护的考虑。(29)
第三，少数民族保护制度和标准不健全。国联倡导下的少数民族保护，是国际政治中协调各国少数民族保护的初步尝试，它对少数民族保护是问题指向的，即发现问题、了解问题、解决问题，是被动介入和事后介入的保护方式，而整个过程主要通过施加压力、采取行政措施、司法判决来处理。这种“问题指向”的少数民族保护模式，其优点是反应快、任务明确、容易在一段时期内形成集体压力。不足之处是其主要思路和方法带有明显的就事论事和问题解决式的特征，也就是发现有问题就介入，解决了该问题就告一段落——当然事实上是发现了问题也未必能解决——还远没有上升到形成一套完整的少数民族保护制度，更没有形成少数民族保护的统一政策、具体标准、管理机构、监测体系、资助措施等完整的框架，或者说，国联从一开始就没有想过要制定这些制度和措施。这种问题指向的少数民族保护模式，最大的不足是过分地依赖国联的权威，而不是制度的权威，在20-30年代国联日益衰微的情况下，其效果是难以保证的。
虽然“国联体系”中有关少数民族保护的条约不少，但是条约都是解决具体问题的制度，而不是少数民族保护的常规性制度；同时国联也没有发展出常规的监督制度，只有申诉制度，但是申诉制度不能代替监督制度，国联无法了解少数民族条约的具体执行情况，即使有申诉传达到国联，国联也难以采取强硬措施使东道国改变做法。例如申诉波兰的国家很多，但是国联未能对波兰采取实质性的惩罚措施，使波兰违反少数民族条约的现象无法遏制；由于无时间限制，对于国家的申诉，国联执行委员会和三人委员会都可以很缓慢地做出反应，因此其处理过程即使开始，也非常缓慢。
第四，国联对少数民族保护的两个基本个问题并不明确：一是保护少数民族的民族特色还是促进其融入，二是少数民族是否对东道国有责任。关于第一个问题，1925年在一次国联会议上进行过讨论。巴西为代表的一些国家持“融入”主张，认为少数民族不能总是作为陌生人生活在东道国，必须创造条件使融入东道国，并成为东道国的一部分。而以德国为代表的一些国家认为，少数民族保护条约和措施应该是持久的，而不应该被认为是解决短期问题的权宜之计，对此争议，国联态度模糊。(30)换句话说，从保护理念来看，未区分所谓个体人权还是集体人权的理念，可以说是无所谓个体人权和集体人权的保护理念。这次少数民族保护的探索被第二次世界大战之后国际政治舞台上少数民族保护的思路所否决，直到20世纪90年代它的一些经验才又开始被重视，出现了一个少数民族保护的否定之否定的过程。
最后，国联少数民族保护体系没有得到主要大国的支持。美国虽然是国际联盟及其少数民族保护体系的主要倡导国，但它最终却游离于国联之外；苏联积极支持少数民族保护和民族自决权，但是苏联也未加入国联。这使该体系从一开始就缺少两个重量级的大国的支持。
法国出于对德国的戒备和自身安全的考虑，致力于与东欧国家结盟，而为了不激怒盟国，法国不愿意强制它们遵守其少数民族保护的义务。英国对这一体系也缺乏热情。例如，英国的外交大臣奥斯汀．张伯伦就认为，该体系只是一暂时性的措施。德国是一个积极致力于少数民族保护事务的国家，然而这并不仅仅是出于对他国统治之下的德意志少数民族命运的关注，而更多的是将其作为反抗凡尔赛体系束缚的一种工具。因此，在国联历史上，它没有提供一个旨在保护这一结构的集体措施或行动的事例。(31)况且，这些条约，大国本身都没有签署，对它们没有约束力。比如英国和法国，基本上只是少数民族条约的牵头人，本身并没有在任何少数民族条约上签字。这些少数民族条约和条款，主要是西方大国在巴黎和会前后，战胜国向波兰、捷克斯洛伐克、罗马尼亚等国施加压力，作为承认它们主权独立的前提的。这种做法本身就这遭到了后者的强烈反对。例如罗马尼亚总理爱恩．布来蒂安鲁（Ion Bratianu）和波兰总理伊格那西J．帕德列夫斯基（Ignacy J.Paderewski）就强调：他们可以接受所有的条款，假如这些条款运用于所有有关的国家。布来蒂安鲁并尖锐地指出：国联的建立者从组织建立一开始就“破坏了国家平等的原则”。此外，他们警告这些将会在国内公民之间造成分裂的后果，在国际与国内方面不平等的机制有可能给相关国家的和睦发展造成威胁。因此，这些条约总体上是脆弱的。1934年波兰以国联的少数民族保护问题在那些签定了少数民族保护条约的国家和未签定少数民族保护条约的国家间造成了不平等为借口，宣布不再接受少数民族条约的束缚，给予了少数民族保护的“国联体系”以致命的一击，此后，它便已经名存实亡了，而第二次世界大战的爆发则直接造成了这一体系的最终瓦解。
尽管国联领导和倡导下的少数民族保护总体上看效果不佳，甚至一些学者认为是失败的。不过，在总体效果不佳的情况下，也有一定的积极的方面：其进展主要体现在设立了常规机构，以及尽量在照顾多方面利益的基础上达成了系列条约，形成了少数民族保护的制度体系；同时将少数民族保护问题提交到一个国际组织和法院裁决，这在国际上还是第一次；给予少数民族以申诉制度，弥补了过去制度中少数民族的“下情”不能“上达”的问题；通过国联主持、协调和斡旋，解决了部分的少数民族争端，对欧洲的和平起到了一定的积极作用；从其效果看，它使大多数国家意识到少数民族的存在，少数民族需要和主体民族享有同样的权利，在某些方面还需要享有一些特殊权利；在不少国家建立了少数民族学校，成立了一些少数民族事务机构等，少数民族成员有了更多的机会参与国家事务；再次，也是最为重要的成绩是，抵制了强制的民族同化现象。这种现象在过去是十分普遍的，国联的努力使“强制同化”声名狼藉，国际上公开的强制同化现象在一定程度上受到打压而逐渐缓解。(32)我国学者茹莹也认为，国联作为人类历史上以国际组织监督与调节的形式处理与解决族群冲突的第一次尝试，国际联盟少数民族保护体系仍然体现了国际社会对作为弱势群体的少数民族问题的关注。它的经验与教训，对于目前备受民族宗教矛盾影响下的国际社会来说，依然有着一定的借鉴意义。(33)
注释：
（1）[英]艾伦.帕尔默：《夹缝中的六国——维也纳会议以来的中东欧历史》，商务印书馆，1997年，第3页。
（2）史蒂文M.霍拉克也认为，当时中东欧国家的少数民族人口大约占总人口的25%，参见Stephan M. Horak，Eastern European National Minorities1919—1980，aHandbook， Libraries Unlimited， INC， p4.笔者认为25%是一个比较可靠的参照标准，实际上应该还要多一点。当然，经过冷战期间德国人、犹太人大量离开中东欧以及冷战结束之后的政治变化，特别是捷克和斯洛伐克一分为二，前南斯拉夫一分为七（前南斯拉夫内战使其到1995年分裂为5个国家：塞尔维亚和黑山、克罗地亚、波黑、马其顿、斯洛文尼亚；2006年3月，塞尔维亚和黑山共和国分裂为塞尔维亚共和国与黑山共和国；2008年2月塞尔维亚的科索沃宣布独立）。使中东欧目前的少数民族人口比例已经远远低于25%。
（3）据估计，1939年时波兰的犹太人人口已经达到350万，1945年只剩下6—8万，存活率1.7%—2.3%。参见Leo Cooper，In the Shadow of the Polish Eagle， Palgrave Publishers， 2000， p165.
（4）Leo Cooper，In the Shadow of the Polish Eagle， p xi.
（5）参见方连庆主编：现代国际关系史（1917-1945），北京大学出版社，1990年版，第67页。
（6）该观点也可参见：Raymond Pearson， National Minorities in Eastern Europe 1848-1945， the Macmillan Press Ltd， 1983，p174.
（7）罗姆人（Roma）与跟他们有密切关系的信德人（Sinti，也有译为辛提人）又合称为吉卜赛人或吉普赛人（Gypsies）。不过，一般文献将罗姆人指代吉普赛人，欧洲亦有许多国家称罗姆人为茨冈人。不过，大多数罗姆人都认为“吉卜赛人”这个名称有歧视意义，所以不愿使用。他们曾自称是罗马帝国国民的后裔，所以叫罗姆人。本文将罗姆人与吉普赛人视为同义，为了尊重这个民族，本书采用目前国际流行的“罗姆族”或“罗姆人”的称呼。一般认为，该民族起源于印度北部，约于公元10世纪离开印度来到欧洲，此后逐渐散居全世界。全世界约有五百万至一千万罗姆人，其中大多数居住在欧洲。罗姆人主要聚居地有：巴尔干半岛、中欧、美国、前苏联加盟共和国，西欧、中东、北非也有罗姆人居住，其中绝大多数生活在中东欧国家和巴尔干国家。
（8）如果从18世纪算起到现在，波罗的海三国的统治者在本国主体民族和俄罗斯族之间不停地轮换，至少已经轮换5次，互相之间的长期仇恨导致民族关系难以在冷战结束之后短时期内缓解。具体可以参见柳丰华：“艰难的睦邻之路——苏联解体以来的俄罗斯与波罗的海三国”，《俄罗斯中亚东欧研究》，2008年第3期。
（9）Stephan M. Horak， Eastern European National Minorities 1919—1980， a Handbook，p 5.
（10）Joseph Rothschild，East Central Europe between Two World Wars， Seattle： University of Washington Press， 1974， p14.
（11）Stephan M. Horak， Eastern European National Minorities 1919—1980， a Handbook，p7.
（12）威尔逊并不是“民族自决权“的首创者，但是只有他提的“民族自决权”才对一战后的民族争端的解决产生了较大的影响。“民族自决权”在一战后曾经用来促使某些民族成立独立的民族国家，即“民族自决权”在处理一些民族争端上时变成为“民族分离权”，但这只是一战后特定时期的一种处理结果，但却使“民族自决权”被误解为“民族独立权”或“民族分离权”，事实上不可能每个民族都能建立自己的“民族国家”，即“民族自决权”并不必然地包含“分离权”和“独立权”。除了成立独立国家之外，如果能真正考虑少数民族的意愿，让他们主动选择加入某个国家，或者在统一国家之下能享有决定自己民族事务发展的高度自主权，也算是“民族自决权”的一个实现方式。关于“民族自决权”的提出及其发展，可以参见：白桂梅：“国际法上的自决权与少数者权利”，载《中外法学》，1997年第4期；陈祥福：“民族自决权：历史、现实及困境”，载《西藏民族学院学报（哲学社会科学版）》，2004年第3期；，朱晓未：“民族自决权的历史演进及晚近发展”，载“法制与社会”，2006年第16期。
（13）Antony Alcock ， A History of the Protection of Regional Cutural Minorities in Europe，ST. Martin’s Press， LLC， 2000， p40.
（14）L P Mair.The Protection of Minorities[M]. London： Christophers， 1928. p37.
（15）第2至12条的基本内容可以参见Antony Alcock ， A History of the Protection of Regional Cutural Minorities in Europe，p48—51.
（16）Leo Cooper，In the Shadow of the Polish Eagle， Palgrave Publishers， 2000， p47.
（17）Antony Alcock ， A History of the Protection of Regional Cutural Minorities in Europe，p54.
（18）Edward Chaszar，The International Problem of National Minorities， p. 7.
（19）Stephen Ryan，Ethnic Conflict and International Relations[M]. Aldershot， Hants： Dartmouth， 1995， P201.
（20）Antony Alcock ， A History of the Protection of Regional Cutural Minorities in Europe，p52-53.
（21）该法院的判例很多，可以参见PCIJ， Ser. B， No.6， 1923； PCIJ， Ser. B， No. 7， 1923； PCIJ， Ser. A/B， No.40， 1923； PCIJ，Ser.A/B， No.44，1932.转引自N. Lerner： the Evolution of Minority Rights in International Law， in Catherine Brolmann， Rene Lefeber and Marjoleine Zieck edited： Peoples and Minorities in International Law， Martinus Nijhoff Publishers， 1993， p85.
（22）Antony Alcock ， A History of the Protection of Regional Cutural Minorities in Europe，p56.
（23）Antony Alcock ， A History of the Protection of Regional Cutural Minorities in Europe，p58-59.
（24）Antony Alcock ， A History of the Protection of Regional Cutural Minorities in Europe， p60.
（25）关于该岛争端来龙去脉及其国联的参与，可以参见：Hannikainen， Lauri：Autonomy and Demilitarisation in International Law： The Aland Islands in a Changing Europe，published byBrill Academic Pub， 1996。
（26）Antony Alcock ， A History of the Protection of Regional Cutural Minorities in Europe，p80-81. 3正是从维也纳会议开始，欧洲历史上第一次出现了关于少数民族保护的国际协调，准确地说，就是“欧洲协调”。所谓“欧洲协调”，是指拿破仑战争结束后，欧洲列强以会议的方式协商处理欧洲重大问题的外交机制。尽管这种大国协调体现了明显的强权政治，但会议协调与战争相比毕竟是一种进步。欧洲协调对维持欧洲近百年的大国军事和相对稳定的局面起到了重要作用，同时它发展出会议外交，使定期或不定期的会议成为一种制度，其具体运作形式也对国际组织的出现提供了可资借鉴的经验。欧洲少数民族问题，也在欧洲协调的关注下，取得了一定的进展。1815年联合荷兰王国的成立、1830年希腊王国的成立都是“欧洲协调”的结果，并在很大程度上解决了一些少数民族问题。
（27）正是从维也纳会议开始，欧洲历史上第一次出现了关于少数民族保护的国际协调，准确地说，就是“欧洲协调”。所谓“欧洲协调”，是指拿破仑战争结束后，欧洲列强以会议的方式协商处理欧洲重大问题的外交机制。尽管这种大国协调体现了明显的强权政治，但会议协调与战争相比毕竟是一种进步。欧洲协调对维持欧洲近百年的大国军事和相对稳定的局面起到了重要作用，同时它发展出会议外交，使定期或不定期的会议成为一种制度，其具体运作形式也对国际组织的出现提供了可资借鉴的经验。欧洲少数民族问题，也在欧洲协调的关注下，取得了一定的进展。1815年联合荷兰王国的成立、1830年希腊王国的成立都是“欧洲协调”的结果，并在很大程度上解决了一些少数民族问题。
（28）我国学者茹莹在“论国际联盟少数民族保护体系的确立及其特点”一文中也表达了类似观点，该文载《上海大学学报（社会科学版）》，2007年第4期。
（29）该观点可以参见Azcarate，P. De， League of Nations and National Minoprities， Washington， Carnegie，1945， p101.
（30）Kaeckenbeeck， G.， the International Experiment of Upper Silesia， London： Oxford University Press， 1942，p355.
（31）Stephen Ryan， Ethnic Conflict and International Relations， p204.
（32）对于国联倡导下的少数民族保护及其评价可以参见：N. Lerner：the Evolution of Minority Rights in International Law， in Catherine Brolmann， Rene Lefeber and Marjoleine Zieck edited：Peoples and Minorities in International Law，p82-86.或者：Lynn M. Tesser ：The Geopolitics of Tolerance：Minority Rightsunder EU Expansionin East-CentralEurope，East European Politics and Societies， 2003.也可以参见：L. P. Mair：the Protection of Minorities：the Working and Scope of the Minorities Treatiesunder the Leage of Nations， London Christophers， 1928.
（33）关于对其积极评价，以及对国联体系下少数民族保护问题的总体探讨，可以参见：茹莹：“论国际联盟少数民族保护体系的确立及其特点”，载《上海大学学报（社会科学版）》，2007年第4期。