1991年10月25日在第七届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上国家海洋局局长严宏谟委员长、各位副委员长、各位委员：
我受******的委托，现就《中华人民共和国领海及毗连区法（草案）》（以下简称《草案》）作如下说明：
一、立法的必要性及《草案》的起草经过
领海是国家领土的组成部分，毗连区是国家行使管制权的海域。为了更好地行使国家对领海的主权及对毗连区的管制权，有效地维护我国的海洋权益，有必要在符合国际法、特别是《联合国海洋法公约》原则的前及毗连区法律制度。
从国际上看，绝大多数沿海国家都建立了自己的领海制度。近几十年世界范围内围绕海洋权的斗争，进一步促进了世界各沿海国的国内立法。仅在联合国第三次海洋法会议期间，就有50多个国家相继建立起领海法律制度。至今，在世界130多个沿海国家中，有80多个国家是以国内立法的形式建立起领海制度的。另外，自联合国第一次海洋法会议通过《领海及毗连区公约》后，不少国家为执行有关税收、检疫等法规，在毗邻领海的一定宽度的海域内，要求外国船舶遵守有关的法律、规章。第三次海洋法会议通过的《联合国海洋法公约》，又进一步明确了沿海国在领海之外建立12海里的毗连区，行使相应的管制权。我国拥有广阔的海域，对所享有的主权和管制权必须运用法律形式加以确定，才能有效地维护我国的海洋权益，并与国际上围绕海洋权的斗争形势相适应。
从国内看，1958年，我国政府发表了“关于领海的声明”。这是一个原则性声明，确立了我国领海的范围和基本制度。但随后，未通过立法形式对领海内的法律制度作出全面规定，也未公布领海基点基线。近几年我国虽然相继制定了一些有关海洋方面的单行法律、法规，但尚缺乏必要的基本法律。这样，给现行海洋方面单行法律的实施带来了一定困难。例如，近年来，一些甚至靠近我国领海外缘掠夺海洋资源的形势咄咄逼人。
此外，外国船舶在我国领海内违章排污，肆意进入我国领海内捕捞、非法打捞沉船、沉物等情况也时有发生。由于我国领海外部界限没有对外公布，往往成为外国违章船舶拒绝承担责任的借口；对于违反我国海关法规，走私、逃避海关监管、偷逃关税等违法犯罪活动，也难以及时、有效地予以打击和制裁。