关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案（草案）》的说明
——2010年8月23日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上
全国人大常委会法制工作委员会主任李适时
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受委员长会议的委托，作关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案（草案）》的说明。
一、代表法修改的必要性和工作情况
代表法是规范和保障人大代表依法行使权力，履行职责的重要法律。代表法自1992年颁布施行18年来，对保障代表依法履行职责，坚持和完善人民代表大会制度起到了重要作用，总体上是适应代表履职和代表工作需要的。各级人大代表肩负人民的重托，代表人民的利益和意志，依法执行代表职务，参加行使国家权力，在国家政治生活中发挥了重要的作用。但随着我国经济社会和社会主义民主法制建设的发展，代表的构成、素质以及履职的环境等都发生了很大变化，代表履职出现了一些新情况、新问题。有的代表对代表职务的性质地位认识不够到位，将其视为一种政治荣誉，没有充分认识代表的神圣责任和历史使命，履职不够积极主动；有的代表对履职方式把握不够准确，没有严格依照法律的规定履职。同时，在一些地方，代表知情知政得不到保障，依法履职缺乏必要的条件，在履职的时间、经费等方面存在一些困难，等等。这些问题影响了代表作用的发挥，需要及时予以规范和明确。
2005年，****中央转发《****全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（以下简称《若干意见》），以代表法为基础，进一步支持、规范和保障人大代表依法行使权力、履行职责。各级人大常委会也结合本地实际，创造性地进行了有益探索，积累了不少好的经验，形成了不少好的做法。因此，有必要按照党的十七大的要求，在深入总结实践经验的基础上，将《若干意见》的精神上升为法律规定，对代表法进行必要的修改和完善。
按照常委会的工作部署，从去年底开始，法制工作委员会即会同办公厅等有关方面着手研究代表法的修改，主要做了以下几方面的工作：一是，整理研究近年来全国人大代表提出的关于修改代表法的议案、建议和其他方面的意见。二是，向各省（区、市）人大常委会发函，征求对修改代表法的意见，并对反馈的意见进行整理和分析研究。三是，今年5月至7月，法工委和常委会办公厅有关局（室）、中组部等方面共同组成调研组，到安徽、四川、甘肃、黑龙江4个省进行调研，先后召开12个座谈会，听取各方面特别是各级人大代表对修改代表法的意见。四是，7月下旬召开了中央有关部门和部分省（区、市）座谈会，听取对代表法修改思路和方案的意见、建议。在上述工作的基础上，经过反复研究，形成了代表法修正案草案。
二、代表法修改的指导思想与工作原则
这次修改代表法的指导思想是，以******理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大提出的“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系”的要求，深入总结实践经验，特别是要深入总结《若干意见》实施以来各地好的做法，围绕支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责这个重点，统筹兼顾，着力完善制度，充分发挥人大代表作用，增强人民代表大会的生机和活力，坚持和完善人民代表大会制度。
在修改工作中注意把握好以下几点：一是认真贯彻、体现《若干意见》的精神。围绕支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责这个重点，将《若干意见》的精神体现到代表法中。二是全面总结各地代表工作的成功经验与做法。近年来，地方各级人大常委会都很重视代表工作，将其作为人大及其常委会的基础工作，结合本地实际，创造性地进行了不少有益探索。修改中注意将这些好的经验与做法上升为法律。三是区分情况，分别处理。各方面对修改代表法，提出的意见和建议不少，对此分类予以处理。认识一致、条件成熟，需要由法律加以规范的，通过修改予以补充完善；属于贯彻实施和工作层面的问题，可以通过加强、改进相关工作或者制定具体实施办法予以解决；认识尚不一致的，可以暂不作规定，继续深入研究。
三、代表法修改的主要内容
根据各方面的意见，代表法修改的重点是：进一步明确人大代表的权利和义务，进一步细化人大代表的履职规范，进一步加强对人大代表履职的保障，进一步强化对人大代表的监督。
1.进一步明确代表的权利和义务
一些地方反映，代表法对代表权利和义务的规定比较分散，不便于代表全面、准确地了解自己的职责，建议集中明确规定代表的权利和义务。为增强代表的责任感和使命感，提高执行代表职务的积极性与主动性，建议增加两条。
建议规定代表享有下列权利：第一，出席本级人大会议，参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见；第二，依法联名提出议案、质询案、罢免案等；第三，提出对各方面工作的建议、批评和意见；第四，参加本级人大的各项选举；第五，参加本级人大的各项表决；第六，享有依法执行代表职务的各项保障；第七，法律规定的其他权利。（修正案草案第一条）
建议规定代表应当履行下列义务：第一，模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施；第二，按时出席本级人大会议，认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作；第三，积极参加闭会期间统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动；第四，加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力；第五，与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务；第六，自觉遵守社会公德，清正廉洁，公道正派，勤勉尽责；第七，法律规定的其他义务。（修正案草案第二条）
同时，为充分体现我国人大代表都有各自的工作岗位，从事各自的职业的特点，并处理好执行代表职务与开展本职工作的关系，建议增加规定：代表不脱离各自的生产和工作岗位。代表出席本级人大会议，参加统一组织的闭会期间的活动，应当安排好本人的工作，优先执行代表职务。（修正案草案第三条）
2.进一步细化代表的履职规范
代表执行代表职务，包括会议期间的工作和闭会期间的活动。根据各方面的意见，总结实践经验，建议从以下几方面进一步细化代表的履职规范：
第一，代表应当按时出席本级人大会议。代表因健康等特殊原因不能出席会议的，应当按照规定办理请假手续。（修正案草案第五条）
第二，代表在出席本级人大会议前，应当围绕会议议题，听取人民群众的意见和建议，认真阅读会议文件和有关资料，为会议期间执行代表职务做好准备。（修正案草案第五条）
第三，代表审议各项议案和报告，发表意见，应当围绕议题，实事求是，简明扼要，遵守议事程序。（修正案草案第六条）
第四，代表提出的建议、批评和意见应当明确具体，注重反映实际情况和问题，提出改进工作的具体意见。（修正案草案第十条、第十六条）
第五，代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。（修正案草案第十二条）
第六，县级以上的各级人大代表根据安排，围绕经济社会发展和关系群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，开展专题调研。代表参加视察、专题调研形成的报告，由本级人大常委会办事机构转交有关机关、组织研究处理。（修正案草案第十三条、第十四条）
3.进一步加强对代表履职的保障
为支持和保障代表依法履职，根据各方面的意见，建议增加以下规定：
第一，保障代表知情知政，帮助代表更好地了解情况、履行职责。县级以上的各级人大常委会，各级人民政府和人民法院、人民检察院，应当及时向本级人大代表通报工作情况，提供信息资料，保障代表的知情权。
（修正案草案第二十一条）
第二，加强代表履职学习，提高代表履职能力。县级以上的各级人大常委会应当有计划地组织代表参加履职学习，帮助代表熟悉人民代表大会制度、掌握必要的法律知识和专业知识。乡、民族乡、镇的人大代表可以参加上级人大常委会安排的代表履职学习。（修正案草案第二十二条）
第三，完善对代表的人身保护许可程序，保证代表依法执行职务。一些地方提出，对县级以上人大代表采取限制人身自由的措施，现行规定要报主席团或常委会许可，按照什么标准决定是否许可，应当予以明确；大会或常委会闭会期间，操作起来有一定难度，建议由主任会议许可。据此，建议对该问题作出明确：人民代表大会主席团或常委会受理有关机关提出的对代表采取逮捕、刑事审判或法律规定的其他限制人身自由措施的许可申请后，应当审查是否存在对代表在人大各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。本级人大常委会闭会期间，在紧急情况下，可以由委员长会议或者主任会议决定许可，报下一次人大常委会会议确认。（修正案草案第十八条）
第四，加强代表建议、批评和意见的办理工作。有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见，并自交办之日起三个月内答复。涉及面广、处理难度大的建议、批评和意见，应当自交办之日起六个月内答复。研究办理代表建议、批评和意见的过程中，应当与代表沟通联系，充分听取意见。代表建议、批评和意见的办理情况，应当向本级人大常委会报告，并印发下一次人大会议。（修正案草案第二十四条）
第五，加强代表履职的组织服务和物质保障。建议进一步规定，代表的活动经费，应当列入本级财政预算予以保障，专款专用。同时，鉴于我国各级人大常委会的办事机构、工作机构是代表履职的集体参谋助手和服务班子，代表不设个人工作室，建议规定：县级以上的各级人大常委会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构，为代表执行代表职务提供服务保障。（修正案草案第十九条、第二十三条）
4.进一步强化对代表的监督
一些地方提出，人大代表由民主选举产生，对人民负责，受人民监督，但代表法对监督代表的规定还过于原则，不便于实际操作，建议进一步明确。根据各方面的意见，建议增加以下规定：
第一，把代表从事个人职业活动与执行代表职务严格区分。一些地方提出，有的代表利用代表职务干涉司法机关对个案的处理，有的代表还利用代表职务干涉招标投标等活动，这与代表职务不符，负面影响也较多，建议作出明确规定。对此建议规定，代表应当严格区分从事个人职业活动与执行代表职务，不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动，不得利用执行代表职务牟取个人利益。（修正案草案第二十六条）
第二，代表因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的，原选区选民或者原选举单位可以依法予以罢免。（修正案草案第二十七条）
第三，代表丧失行为能力的，代表资格终止。（修正案草案第二十八条）
此外，修正案草案还根据地方组织法等法律的规定，作了一些衔接性规定。
修正案草案和以上说明是否妥当，请审议。
全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案（草案）》审议结果的报告
全国人民代表大会常务委员会：
常委会第十六次会议对代表法修正案（草案）进行了初次审议。会后，法制工作委员会将草案印发各省（区、市）、中央有关部门、社会团体和法学教学研究机构等单位，广泛征求意见。中国人大网站全文公布草案，向社会征求意见。9月，第六期全国人大代表专题学习班在上海举行期间，法律委员会、法制工作委员会专门听取了参加学习的160名全国人大代表和19个省（区、市）人大常委会有关工作部门负责同志的意见。9月25日，又联合召开座谈会，听取部分法学专家的意见。法律委员会于9月28日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对修正案草案进行了逐条审议。内务司法委员会有关负责同志列席了会议。其后，法制工作委员会将经法律委员会审议后提出的修改决定草案，印送各位全国人大代表，进一步征求意见。10月15日，法律委员会召开会议，再次进行了审议。法律委员会认为，为了进一步支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责，充分发挥人大代表作用，坚持和完善人民代表大会制度，在总结实践经验的基础上对代表法进行修改是必要的，修正案草案总体上是可行的。