如果说，在入世前后，电视生产力发展内在要求和市场经济的基本逻辑是电视体制改革的主要动力的话，那么"制播分离"的直接原因则是全球化背景下国外强势传媒集团的进入威胁与影像生产的民间力量（主要是商业化运作的民营影视公司）的崛起。在一项《当今中国城市电视观众的收视特征及传媒对策》的六大城市调查中，数据显示，与央视一套的覆盖率99.6%相比，境外卫星频道（主要指香港几家电视台、凤凰卫视、CNN和日本电视台）的可接收率在广州已达89.6%，"经常收看"的选择率为61.6%（这同有关部门默许香港几套节目进入广东省有线电视网这一特殊政策有关）。其余五城市收看不到境外台的观众分别在36.7%（上海）至79.2%（沈阳）之间。五城市平均可接受率为40.37%。据报道，有多家外国媒体、在港媒体正在同国内有关主管部门磋商，在保证遵守中国新闻报道有关规定的前提下，进军内地电视市场，其中包括CNN中文财经频道、香港阳光卫视历史探索频道、凤凰卫视财经频道和香港无线的TVB8星河频道等等。总之，有条件地逐步开放境外电视已是迟早的事。在这种情况之下，国内电视台未雨绸缪、谋划应对之策也就顺理成章。另一方面，在中国影像生产力的格局中，民营影视公司的出现是一个影响目前占统治地位的影像生产关系的力量。从1994年11月，京城第一家民间电视机构嘉实广告文化发展有限公司挂牌开始，到2000年民营电视开始集体亮相，民营电视机构的出现加速了中国电视的市场化进程。其实民营电视的出现和发展，既是中国内地电视制播制度改革的产物，又是制播制度改革的推动力量，它极大刺激了国内电视内容制作业的发展，近年来市场上出现的《欢乐总动员》、《娱乐现场》、《幸运52》、《东方夜谭》等，都有民营电视的影子。它们丰富了节目形态，刺激了电视台系统内制播运作机制的改革。
从1990年代中期开始，制播分离的概念输入中国。在内外交困的背景下，制播分离的主导力量来自体制内的自上而下的推动。其实制播分离只是一种形式，它只反映了问题的表面，资本的社会化多元化才是增强节目竞争力的根本所在。在此基础上，建立起与整个电视产业的发展相适应的完善的节目生产机制、节目营销机制以及节目质量反馈机制，中国的电视产业才可能进入一个良性发展的轨道。在此过程中，社会资本的介入，实现节目制作资本的社会化、多元化便成了增强电视节目制作力量的唯一途径。
中国媒介发展的主要困难是政策体制。在有关中国媒介经营发展面临难题的调研中，政策体制居于首位，占64.5%，资金问题占19.4%，内部机制占12.9%，其他占3.2%，因此建立科学、合理、规范的电视事业布局和管理体制是电视事业发展的一个重要内容。目前全国经批准的电视节目制作经营单位有上千家，但是民营影视制作机构的发展壮大存在较大的制度瓶颈。目前电视台在节目生产制作上占有绝对优势，无论是设备条件、技术水平，还是采、编、播力量，整体实力绝非民营节目公司可比。虽然"制播分离"让电视节目的制作进入了市场化，但是由于播出的限制性，"很多传媒企业与电视台之间仍然处于不对等的关系，相对于制作平台的开放，播出平台的瓶颈束缚依然限制了我国民营传媒业的快速发展"。这涉及到内外之别，公私之别，权钱之别。如果说，这种国营强、民营弱的不均衡状态是长期制度制约的后果的话，那么这种实力的不均衡状态又与制度制约形成了新的体制霸权。在国有电视台垄断节目播出的状况下，电视台拥有所有节目和广告的播出权，决定着民营电视制作公司节目的取舍、频道、时段。许多民营公司随时面临着电视台单方面更改合作规则，甚至被有关部门"叫停"的窘境。所以王长田也感叹民营影视公司"主要担心还是一个政策问题"。而郭镇之则认为民营影视公司的健康成长"缺乏法制基础"。可以说，在制播分离的过程中，相比公安、政法等党政部门下属的与电视台合作的影视机构相比，民间影视机构受到的伤害最大，他们处于无权无势，任人宰割的地位，除了选择做还是不做外，没有更多选择，所以"这种合作不是平等的"。更有甚者，现在很多机构都是花钱去买播出时间，即所谓的频道占用费来播出自己制作的节目，在广告经营过程中电视台给节目提供者制定苛刻条件，限制客户，随意在节目公司的时间段内插播广告。当无法建立起一个平等的交易平台和公平交易环境的时候，这种合作便是畸形的，也是短命的。曾经做过光线电视的宣传总监的段佳松认为，民间电视现在的生存环境"虽不能说恶劣，但还是比较困难的。"所以进入2001年后，""民间电视"给人的感觉已经不再美妙"。到2005年，杨伟光也承认，"现在有种说法：10%左右的制作单位能赚钱，30%左右的能持平，60%左右的亏本。多数民营制作业亏本是电视产业进一步发展中的大问题"。显而易见，当前中国电视产业的投资仍然属于"高风险"投资。
中国对电视实行严格的监管制度，严格控制境外电视进人中国，使中国隔绝于世界电视传媒产业之外，也不允许民间资本进人电视产业。所以有人认为"中国内地电视传媒业的充分竞争事实上并不存在"。由于中国至今也没出台一部类似电视产业发展纲要的法规性文件，以建设中国电视产业架构，促进中国电视产业与国际交流，因此许多人悲观地认为"在可见的若干年内，依然难以想象中国的电视台会走进真正的产业化"。制播改革将是一个长期的方向，但绝非立竿见影的事情。在目前状况下，笔者认为，从长远来看，大众影像生产对制播制度的改革倒是有相当的促进作用。
三、大众影像生产与制播制度改革
中国电视体制的改革既是影像生产力发展的要求，也受上层建筑内部诸因素的多重制约，其改革也是个渐进的过程，需要系统内外各方力量的整体推动，非一朝一夕所能完成。同时，大众影像生产力目前尚处于成长的初级阶段，对影像生产关系总体上可能产生的作用和影响应有实事求是的认知，既没有必要夸大，也没有必要漠视或贬低其影响。从一定程度上说，大众影像对中国影视生产关系所产生的影响将是长效的、潜移默化的。
1.拾遗与补缺：拓宽体制内节目的资源补偿渠道
电视产业是文化产业的一个重要组成部分，电视产业的核心产品是电视节目。近年不断有人提出中国电视节目生产的"本土化"问题，将"素材增殖"作为中国电视媒体战略对策中的重要一环，这里说的"素材"，主要指节目素材。应该说，大众影像资源也是实现这种"素材增殖"的有效渠道。在经济学的视角下，资源被定义为用于生产商品和服务的对象，包括有形资源和无形资源。对于电视节目的生产来说，有形资源包括人力、摄像器材、录像带及其他拍摄投入，无形资源包括时间、创意等等。对于始终存在投入饥渴与节目饥渴的中国电视业而言，大众影像生产无疑是一条重要的资源补偿渠道。
英国《广播周刊》曾撰文展望20年后的电视新闻业务。文中说："从前在各新闻部门都有"编导"，现在则变为"新闻采购员"。这些买主整天测览电脑屏幕和录像监视器，选购新闻。"对大众影像资源的开发前景表现出相当乐观的态度。据英国《国际电视业务》调查，从1991年4月到1992年3月，日本NHK共收到各地业余摄影爱好者寄来的一万多份录像带。NHK及其各地方台有选择地将这些录像编排在全国新闻联播或地方台新闻节目中播出，累计播出约三百小时，90%的地方电视台都专为业余摄像爱好者的作品开设了固定节目。为提高报道质量，NHK还为这些业余爱好者开办短训班，并建立一个全国性的网络，从而使他们抢拍到的有新闻价值的报道首先考虑送NHK播出。
"世界在日益全球化的同时，似乎也会并且已经日益局部化。"与此相应的是，在电视传播中日益体现出卫星电视的跨文化传播和针对特定地区、特定受众的地方电视台的小众化、分众化传播。其中地域性传播的地位及其社会效应不可低估。随着区域性收视市场的开掘及90年代地方传媒的崛起，传媒的地方化正在勾勒出一幅新的文化地图。在以区域性受众为对象，以区域性事件为题材、反映地域文化的影视节目中，以贴近性为优势，反映当地观众熟悉的身边事、生活事，甚至采用方言、方音，似乎也正在成为电视生产的一种走向（麦克卢汉发现，"在英国，电视来临之后最非同寻常的发展动态之一，是地区方言的复兴"），越来越多的节目被"赋予一种对地区和当地所怀有的强烈的忠实感"。可以说，当今社会正在培养出有全球视野和地方情结的观众，一方面是日益全球化的传媒，另一方面是日益地方化、本土化的节目。包括电视剧在内，本地化、知识性、时效性的资讯节目正在成为观众的收视热点。生长在特定自然地理环境，社会习俗、历史背景类似的观众，往往对共同的地方风物、历史、习俗等地域亚文化具有共同的认知，因而这种贴近性和关切度是不可替代的。
与阿多诺认为大众是同一单质的群众的观念不同，费斯克在《大众经济》一文中，强调了在同一件文化商品中存在的两种经济——财经经济和文化经济，前者流通的是金钱，受众作为商品被卖给广告商，扮演的是被动的角色；后者流通的是意义和快感，是受众作为主动者的角色利用大众文化提供的资源在消费过程中生产自己需要的意义和快感。地方性影视产品所提供的正是这样的文化资源。事实证明，地方台已经成为中国电视收视市场中不可忽视的一支力量。地方台尤其是城市台所拥有的地域性、都市性、接近性、市民参与性等都是中央台及各省上星台所不可替代的。2000年4月北京师范大学艺术系电视栏目文化研究课题组与北京沸点广告公司联合举行的《六城市青年观众电视收视状况调查报告》显示，53.9％的观众选择收看地方有线台，仅次于中央电视台成为第二选择，而青岛观众选择收看地方有线台的人超过中央电视台，70％的广州受访者表示他们选择香港电视台。叶家铮主持的《当今中国城市电视观众的收视特征及传媒对策》调查中，也发现城市观众对众多频道的自主选择之中，形成偏重"两极"的趋势，即对中央台一套与本市自办频道在收视频度、喜爱度、忠诚度等方面难分伯仲。各大城市的无线、有线频道，倚仗贴近本市观众、本市生活实际这一强项占据了与中央台形成互补、不可或缺的地位。
"从电视传播的角度看，地域文化也许可能成为制胜的王牌。"也有不少论者认为，"地方台只有充分发挥自己认同性、接近性强、熟悉受众、易于互动交流的忧势，扬长避短把本地受众市场做深、做透、做牢，才能在激烈的收视竞争中处于有利地位。"但是中国的电视节目市场是一个畸形发育的市场。有资料显示，目前全国电视节目交易量的80%集中在电视剧上，而在国际市场上，电视剧仅占20%，电影占10%，剩下的70%是新闻、教育、生活资讯类节目。在信息已成为人们的生存条件乃至生存环境的当今社会中，以信息和资讯为主要内容的各类节目与观众之间随时处在服务与被服务的关系链之中。地方性的实时新闻、法制、财经资讯、科技、文化健康、卫生、环保、时尚以及各类对象性节目无一不是观众需要的内容。地方影视节目，包括地方新闻、方言剧、地方性社教节目，通过特定地域、特定对象以及对特定社会生活的全景展示，往往与他们的日常生活和幻想有着较高的贴近度与亲和度、与其视阈"融合"而成为其喜闻乐见的文化资本。但是，地域性、贴近性的节目恰好是中国电视节目市场上缺失而且不易满足的一环，因为这有悖节目生产过程中最大市场与最小成本的"最大公分母"原则。然而这部分地方性节目的生产靠电视台本身的力量是有限的，在这个市场空白点上，民间的影像生产力量就可以参与进来。