第三节危机管理功能
一、辽宁海城豆奶事件的教训
2003年3月19日，辽宁鞍山市海城(海城隶属鞍山市管辖)兴海管理区所属站前、前教、后教、钢铁、铁西、兴海、银海、苏家8所小学3936名学生、260名教师分批集体饮用了由鞍山市宝润乳业有限公司生产的“高乳营养学生豆奶”。上午10时20分，部分学生陆续出现了腹痛、头晕、恶心等症状。到4月11日中午，有2556名学生出现不同程度的不良反应，44名学生在当地医院接受治疗，85名学生到外地接受治疗。4月11日下午，鞍山市政府面向部分媒体召开“情况通报会”，通报了有关专家对海城8所学校学生饮用豆奶发生群体性不良反应事件阶段性调查结果，确认海城2556名小学生出现的不良反应是由饮用豆奶引起的。在记者招待会上，市政府官员宣布，经过专家鉴定，4月4日死亡的海城铁西小学六年级女生李洋的死因已经查明：死于“一氧化碳中毒”。李洋的父母表示：“绝对不接受这样的鉴定结果！”
据当地媒体报道，4月4日早晨，铁西小学六年级学生李洋突然抽搐、口吐白沫，送到医院前就已经死亡。正因李洋之死，其他家长开始担心自己孩子的安危，才有了“上百学生进京求治”的一幕。李洋死后，在家属同意之下有关部门进行了尸体解剖，随后告知家属：“结果要三周以后才出来。”北京媒体的记者多次就李洋之死与海城卫生、教育部门联系采访，得到的答复都是：“正式的调查结果还没出来，但李洋的死跟喝豆奶没什么关系！”记者反问：“既然调查结果还没有出来，为什么那么肯定地说李洋之死与豆奶无关？”对方告知：“这些问题找领导去。”
这次危机事件中，海城政府“拖延、瞒报”的问题备受媒体关注。按照国家2000年1月1日颁布实施的《食物中毒事故处理办法》第7条规定：“中毒人数超过100人或者死亡1人以上的，应当于6小时内上报卫生部，并同时报告同级人民政府和上级人民政府；中毒事故发生在学校、地区性或全国性重要活动期间的应当于6小时内上报卫生部，并同时报告同级人民政府和上级人民政府。”海城学生豆奶中毒事件发生在3月19日，但直到20天后因有学生进京求治媒体才获悉此事，而卫生部、教育部等则通过媒体报道才知道此事。海城市政府秘书处有关负责人向记者表示：“事发第二天，我们就上报了鞍山市。”记者追问：“为什么没有上报卫生部？”他回答：“因为先期豆奶检测没有问题，因此无法确定是否是食物中毒，所以没有上报。”
“海城豆奶事件”予以我们若干反思和启示：
在海城豆奶事件中，海城政府对中毒学生的冷漠使公众相当不满，在面对媒体时，也并没有表现出对生命应有的关心，导致媒体的愤怒和公众的质疑，使当地政府陷入被动，最终自毁形象。一位家长气愤地说，“这么多孩子中毒，有人最先想到的却不是怎么救这些孩子，而是怎么把这事捂住。”许多家长向记者表示，最让他们不满意的是，海城有关部门一直没有就孩子为什么会中毒、中的是什么毒这些问题作出正面回答。4月1日，市里和兴海区有关领导曾召开过一次家长见面会，当时市里某领导说，海城、鞍山两级卫生防疫部门都做了检测，豆奶没有问题，还说孩子们出现的症状跟豆奶没有关系，但“有一定影响”。4月4日，李洋死后，海城召开了第二次见面会，会上公布的死因是“致病因子不明的食物中毒”。家长们开始准备带着孩子去北京、上海、大连等地求治。当地媒体披露了一份海城有关部门《服用学生豆奶患者的就诊办法》，上面写着：“饮用学生豆奶的患者，因病情确实需要转诊的，经市中心医院会诊同意后，方可转上级医院；未经市中心医院同意擅自去外地医院就诊者，后果自负。”家长告诉记者，“没想到市里专门派人到火车站，不让家长带着孩子外出求医，说不能把这事情闹大了，可是他们又说不出中了什么毒！”记者与海城市卫生局、市中心医院联系，双方互相推脱，记者无法得到一个明确的回答。记者拿到不少孩子的化验报告，很多孩子在海城市中心医院检查化验结果都是正常，但到了北京、上海等地却发现血液、尿液中含有正常状况下不应该有的硝酸亚银、苯和锌。
海城当地政府在危机发生20天后因媒体曝光才向上级报告情况、对外发布消息，信息传递严重滞后，遭到媒体和公众的质疑。在危机处理过程中，海城当地政府缺乏与媒体的积极合作，反而进行信息封锁，为记者采访设置重重障碍，导致许多媒体采访了一半就愤然而去。4月8日，北京媒体因上百名海城家长带着孩子进京求治开始关注此事。由于此时的消息来源只来自家长一方，为了更全面了解事件情况，有记者打电话给鞍山、海城方面做进一步核实。当时鞍山市委宣传部新闻处答复说，到当天为止，没有一个学生因此次中毒事件死亡，中毒人数也绝对不是先前媒体所报的“3000余人”；海城市教委也向记者“证实”：整个中毒事件无一人死亡，8所学校的学生总共加起来还“远远不到3000人”。4月9日，记者得知，由于兴海区教委的“推荐使用”，包括铁西、站前等区内8所小学都安排饮用了“宝润营养豆奶”。这8所小学中，规模最大的是铁西、站前两所小学，这两所小学一到六年级都是4个班，每个班45-50人不等，规模稍小的兴海小学共有20个班级，每个班也在45人左右，仅此3所小学人数就已经超过了3000人，8所小学总人数已经远远超过了这个数字。4月10日，新华社披露目前已经有4400人次、超过2500名孩子入院治疗。拿着这两个数字，记者再次致电鞍山有关方面，得到的回答是“先前的数字是下面报上来的”，而海城市教委则拒绝“再次回答人数问题”。
海城当地政府这种信息封锁使媒体不能即时获取权威信息。在危机处理中，海城当地政府没有在第一时间发布消息、通报情况，不与媒体充分合作，不接受记者的提问，媒体无法从主渠道政府那里得到确切信息，只能从社会公众那里获得一些只言片语的消息，因而无法提供有关危机的确切报道。4月9日，由于各大媒体记者纷纷赶赴海城，市政府召开了一次“说明会”。但会上仅由海城市人民政府副秘书长杨丹照稿宣读了长达8页的材料，宣读完毕后即宣告会议结束。这使得在场众多记者面面相觑。当大家强烈要求追加答记者问时，被告知此会并非新闻“发布会”，只是“说明会”，不接受记者提问。随后与会的政府官员——海城市卫生局局长、市教育局局长、市公安局副局长等，都迅速离开了会场。同时，由于海城当地政府自己堵塞了信息传播的主渠道，致使各种不实的信息获得了传播空间，使得公众对当地政府失去信任，当地政府也为自己危机传播的失误陷入舆论批评。因此，为有效处理危机与引导公众舆论，地方政府必须在第一时间采取正确的媒体战略，通过政府记者招待会等便捷、有效的形式，保证政府的声音通过媒体及时、有效地传递给公众。
二、危机传播的“时滞”理论
危机传播学中“时滞”理论认为，媒介议程与公共议程之间相关最强的时段为4-6周，一旦错过会导致危机管理的失败以及公众的反感和不信任。所以，危机事件发生时，公众迫切需要信息来源，如果政府、媒体反应迟钝，或封锁信息，公众就无法从正常渠道获得信息，进而求证了其他不规范的渠道，导致流言的产生和传播。此外，危机事件发生时，政府很难把官方途径作为唯一通畅的信息传播渠道，而利用媒体传播信息的功能也就更加突出。记者招待会作为政府与媒体沟通的有效手段、新闻与宣传结合的样式备受国内外舆论关注。政府应该在对外信息输出过程中，变媒体应对主动为政府组织主动，即主动与媒体沟通，适当引导新闻舆论，避免谣言的产生。美国心理学家G.W.奥尔波特曾提出一个传播学公式：流言流通量=问题的重要性X证据的暧昧性。面对危机事件或政府丑闻的时候，如果政府采取回避态度，而公众毫不知情，此时，媒体的捕风捉影将引起公众的恐慌，不利于政府的统治和社会的稳定。政府利用记者招待会这一公关形式，主动向众多记者提供信息，接受记者采访并诚恳回答记者提问，并通过媒体的广泛传播，在政府和公众之间搭建双向、平等、沟通与对话的信息平台，这是一种先发制人，主动填补信息真空的做法。
在中国，随着新闻发言人制度的建立，政府在公共信息发布方面取得了突破性进展，记者招待会制度也得以迅速发展和完善。从新闻源来看，党报等主流媒体作为党政的喉舌，从政府获取信息的渠道应该说相对畅通。不过，政府在信息披露方面仍存在着责任不对称的情况，即政府机构人员不披露某类信息就不会承担任何责任，但一旦披露就可能承担由此而来的全部后果。在这种情况下，政府机构人员倾向于沉默，从而导致政府信息出现不透明、不公开的情况。此外，有人批评记者招待会倾向于引导舆论而非公开信息，发布好消息隐瞒坏情况。这种说法也有一定的道理。在20世纪80年代前，由于政府实行正面宣传原则，媒体对一些阴暗面、敏感的议题实行控制，对飞机失事、叛逃事件、重大灾害等负面消息及背景不予报道。以后，政府对媒体在报道负面消息方面有所放松，但仍以引导或抑制为主。如，有关****恐怖组织的信息，政府直到2001年才通过媒体报道予以公开。近年来，随着新闻发布制度在全国的确立，中央政府更加重视和推广新闻发布工作，强调政府信息公开的主动性的即时性。然而，和中央政府在这个问题上的清醒认识不同，一些地方政府显得迟疑、滞后。某大城市出台了一份《关于进一步加强和完善政府系统新闻发布会和新闻发言人制度的通知》，通知规定：“对社会公众关注的热点问题或新闻媒体报道的敏感话题，需由市政府新闻发言人出面进行舆论引导或事实澄清的，由市委宣传部提出意见、审批把关或根据市主要领导批示进行。”
危机事件的发布，关系着政务公开和公众知情权，促使记者招待会内容和形式不断完善。在政府记者招待会上，外国记者的提问往往比较直接、尖锐，而这些问题的回答是否真实、合理、充分、得体，直接关系到政府形象和国家形象。由于中国与西方存在着社会制度、文化体制的差异，以及各种国家利益的冲突，一旦中国出现突发事件，某些西方媒体就会散布谣言、制造恐慌，或进行不负责任的失实报道。为此，中国政府更加重视信息透明和新闻公开，召开定期记者招待会，通过媒体及时公布调查结果与应对措施，并给予必要的权威解释，消除公众的各种疑虑和误解，避免造成正规渠道信息真空造成的流言传播。同时，政府还可以利用记者招待会，积极收集舆情民意，将其作为判断和决策的重要根据。
三、危机沟通的3C、3T法则
（一）3C法则
在危机沟通中，政府需要重视和遵循“3C”法则，即concern（关注），control（控制）和commitment（承诺）。危机一旦爆发，必定会给公众带来巨大的震动和伤害。如果政府违背了“3C”法则，给公众一种麻木、冷漠和不诚实的印象，就会激发起公众的愤怒和抵制倾向，不利于事态发展。“3C”法则是政府向媒体和公众表明态度的基本方式，能够给公众和媒体注入情感、勇气与力量，是危机处理与危机沟通的基石。
（1）关注（concern）：当危机事件发生后，政府有必要公开面对媒体，通过举行记者招待会等方式，表明自己的立场和态度，表明自己对事件特别是事件中人的生命的关心。危机发生时，常常涉及到人员的伤亡情况，政府对事件以及生命的关注，可以避免媒体报道向不利的方向发展，进而稳定公众的情绪，赢得公众的好感和信任。
政府的关注还应该表现在对危机事件的动态关注，以及对不同类型媒体的危机报道的关注。通常情况下，主流媒体比较注重危机的政治、经济以及国际关系方面的影响，都市报等媒体更注重危机体现出来的冲突性，而专业性媒体主要关注与自身专业范围相关的事实并提供科学的分析。因此，政府要根据媒体的不同特点来提供材料。政府的关注，可以保证媒体危机报道的权威信息主要来源于政府，而政府在危机处理中始终是深受媒体、公众信赖的信源，是媒体议程和公众议程的最终设置者。政府进行危机传播时，要对媒体的报道内容跟踪分析，及时更新政府信息，可以进行滚动式传播。政府在第一时间发布的信息不一定是全面，当危机处理的发展有了进一步的信息，政府可以进行滚动发布，不断发布最新情况，并立即纠正过去由于情况不清晰而发布的不准确的信息，保持政府是信息最权威发布者的地位。政府还可以成立专门机构，对媒体报道中有关危机的信息进行搜集、整理、分析和评估，关注媒体报道对危机处理的影响，并对媒体报道的基本走向进行预测，防止媒体信息给政府的危机处理带来负面影响。