第一节 概 述
一、通用航空的概念及其地位
（一） 通用航空的概念
按照国际民用航空组织的定义，通用航空是指除了定期航班和不定期航空运输以外的一切民用航空活动。《国际民用航空公约》附件6《航空器的运行》，采用排除法对通用航空作出了界定。通用航空运行是指除商业航空运输运行或为获取报酬进行的航空作业（ GA/AM） 运行以外的航空器运行。航空作业是指航空器用于专门的服务，诸如农业、建筑、摄影、测量、观察与巡逻、搜寻与援救、空中广告等运行活动。根据我国《中华人民共和国民用航空法》第145条的规定，通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，如从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学试验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。《通用航空飞行管制条例》是中国颁布的第一部关于通用航空飞行的管理条例，关于通用航空，该《条例》第3 条规定，通用航空是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋检测、科学试验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。
我国《民用航空法》及《通用航空飞行条例》中有关通用航空的定义与国际民用航空法附件6对通用航空所做的界定是有区别的。我国规定的通用航空活动未把航空作业飞行从通用航空中区别开来。航空作业活动与其他通用航空活动有相同之处，但两者的目的却是不同的，航空作业运行以“出租和报酬”为目的，而通用航空大多不以“出租和报酬”为目的，也正因为如此，世界上大多数国家不将航空作业作为通用航空来对待。
由于各国的情况不同，通用航空所包含的内容也就有所不同。中国通用航空市场可以分为两类，一类是农林飞行、人工降雨等准公共产品领域，这一类一般由政府财政支出。随着政府财政收入的增长和农业现代化的推进，这一领域将获得较大的增长空间。另一类是公务飞行、飞行培训、空中旅游等市场竞争领域，随着人们收入的增长和生活水平的提高，这一领域增长空间更加巨大。在美国，商社自用商务航空和个人消遣飞行是通用航空活动的主要类别，其次就是航空训练、航空体育和农业航空作业。法国的通用航空则分为轻便航空、自用商务航空和航空作业。
（二） 通用航空的地位
通用航空是民用航空的重要组成部分，它直接为工农业生产、能源开发和科研提供服务，为满足国家重点建设的需要提供服务性保障，对促进国家各行业的发展、提高人民生活水平起着重要作用。通用航空是一国民航业实现产业升级，向高层次发展的重要基础。通用航空，对于确保社会公共服务的实施，保障公民得到政府提供的社会公共服务具有重要的现实意义。尤其是在爆发突发事件需要得到及时救援时，通用航空的作用显得尤为重要。
由于通用航空运输的航空器品种繁杂、飞行作业项目多样化，适用空域随意性大，因此，通用航空在飞机适航、飞机认证、飞行员执照、航空商业法规、空中交通管制与空域等方面都与公共航空运输有较大的区别，所适用的法规和标准也不同。
二、我国通用航空的法制建设
除我国《民用航空法》对通用航空有专门规定外，近年来，我国制定并颁布了一系列涉及通用航空市场准入、运行标准以及外商投资通用航空业等方面的行政法规、部门规章等，成为规范通用航空活动的法律依据。
（一） 法律
我国《民用航空法》第10章第145条至第150条，对通用航空活动须具备的法定条件做出了规定。第10章对通用航空的定义作出了界定，设定了从事通用航空活动的条件，明确提出了保障飞行安全、用户、地面第三人以及从事通用航空活动的单位和个人的合法权益的措施。
（一） 行政法规
2003年1月10日中华人民共和国******、中华人民共和国**************联合颁布的《通用航空飞行管制条例》，2003年5月1日起施行。该条例是管理通用航空飞行活动的基本依据，在通用航空飞行的空域管理、服务保障、审批手续等方面做了更为详尽的规定，规定了从事通用航空飞行活动的单位或个人向当地飞行管制部门提出飞行计划申请的程序、时限要求； 明确了一些特殊飞行活动所需履行的报批手续和文件要求。它是中国颁布的第一部有关通用航空方面的飞行管理条例。《通用航空飞行管理条例》包括总则、飞行空域的划设与使用、飞行活动的管理、飞行保障、升放和********的规定、法律责任、附则等7章，共45条。
（三） 部门规章
目前涉及到通用航空的民航规章共30多部，内容包括经济管理、安全运行、执照管理、作业标准等方面。 （ 1 ） 2004 年 6 月 1 日开始施行的《一般运行和飞行规则》（ CCAR—91 ，民航总局第120号令）。该《规则》适用于在中国境内的所有民用飞行以及使用在中国登记的民用航空器所执行的所有运行。它是通用航空的一个基础性规章，为日益普及的通用航空和航空作业飞行运行提供了管理依据。（2）《通用航空经营许可管理规定》（ CCAR-135 TR-R3 ，民航总局令第176号）。该《规定》规定了设立通用航空企业的条件、经营项目、申报文件要求、审批程序等。（3）《非经营性通用航空登记管理规定》（ CCAR-285 ，民航总局令第130号）。该《规定》规定了非经营性通用航空活动的申请登记的条件、内容、文件要求、登记程序等。（ 4 ） 1996年8月1日发布的《通用航空企业审批管理规定》（CCAR-135 LR，原民航总局令第102号） （2001年8月31日修订）。该《规定》规范了从事经营性通用航空活动的企业的设立条件和审批程序、通用航空的经营项目，企业的变更、终止和经营许可证管理等。
中国的通用航空法律法规和标准体系不够完整和系统，结构不尽合理。除我国《民用航空法》外，有关通用航空的法律规范仅限于法规规章以及标准，法律层次不高。《民用航空法》中关于通用航空的规定只有6 个条款，少而笼统，未对通用航空的发展作出明确规定，无法成为通用航空立法的依据。原民航总局颁布的现行有效的专门适用通用航空的单行规章只有十多部，缺乏针对性和时效性，有些是参照公共航空运输，有些没有统一规定，在运行管理的严密性和运行标准上与国际民航组织的要求仍存在差距。总而言之，随着社会需求的增长以及通用航空的发展趋势，建立一套与国际条约和惯例接轨的以法律为核心、行政法规、部门规章和规范性文件共同组成的科学合理的通用航空法律体系是非常必要的。
第二节 通用航空管理法律制度
一、通用航空的从业法定条件
根据我国《民用航空法》的规定，通用航空分为经营性和非经营性两大类，两种类型的活动管理制度略有不同。总体来说，从事通用航空活动，应当具备下列条件 [1]： （1）有与所从事的通用航空活动相适应，符合保证飞行安全要求的民用航空器； （2） 有必需的依法取得执照的航空人员； （3） 符合法律、行政法规规定的其他条件。从事经营性通用航空，限于企业法人。从事非经营性通用航空的，应当向******民用航空主管部门办理登记。
除了上述规定外，从事通用航空活动还应遵守下列规定： （1） 通用航空企业从事经营性通用航空活动，应当与用户订立书面合同，但是紧急情况下的救护或者救灾飞行除外 [2]。（2） 组织实施作业飞行时，应当采取有效措施，保证飞行安全，保护环境和生态平衡，防止对环境、居民、作物或者牲畜等造成损害 [3]。（3） 从事通用航空活动的，应当投保地面第三人责任险 [4]。
二、通用航空飞行计划的申请
2003年5月1日起施行的《通用航空飞行管制条例》（简称《条例》） ，规定了从事通用航空飞行活动的单位或个人向当地飞行管制部门提出飞行计划申请的程序、时限要求。《条例》第12条规定：“从事通用航空飞行活动的单位、个人实施飞行前，应当向当地飞行管制部门提出飞行计划申请，按照批准权限，经批准后方可实施。”
（一） 飞行计划申请的内容
《条例》第13条规定，飞行计划申请应当包括下列内容： （1） 飞行单位； （2） 飞行任务性质； （3） 机长 （飞行员） 姓名、代号 （呼号） 和空勤组人员； （4） 航空器型别和架数； （5） 通信联络方法和二次雷达应答机代码； （6） 起飞、降落机场和备降场； （7）预计飞行开始、结束时间； （8） 飞行气象条件； （9） 航线、飞行高度和飞行范围； （10）其他特殊保障需求。
（二） 提交有效任务批准文件
《条例》第14条规定了从事通用航空飞行活动的单位、个人凡有下列情形之一的，必须在提出飞行计划申请时，提交有效的任务批准文件，（1） 飞出或飞入我国领空的（公务飞行除外）； （2） 进入空中禁飞区或者国 （边） 界线至我方一侧10千米之间地带上空飞行的； （3） 在我国境内进行航空物探或者航空摄影活动的： （4） 超出领海 （海岸）线飞行的； （5） 外国航空器或者外国人使用我国航空器在我国境内进行通用航空飞行活动的。
（三） 飞行计划申请的批准
根据《条例》第15条的规定，使用机场飞行空域、航路、航线进行通用航空飞行活动，其飞行计划申请由当地飞行管制部门批准或者由当地飞行管制部门报经上级飞行管制部门批准； 使用临时飞行空域、临时航线进行通用航空飞行活动，其飞行计划申请按照下列规定的权限批准： （1） 在机场区域内，由负责该机场飞行管制的部门批准； （2） 超出机场区域在飞行管制分区内的，由负责该分区飞行管制的部门批准； （3） 超出飞行管制分区在飞行管制区内的，由负责该区域飞行管制的部门批准； （4） 超出飞行管制区的，由中国人民解放军空军批准。
（四） 飞行计划的申请与批准时限
《条例》根据不同的情形对飞行计划的申请与批准时限作出了具体规定： （1） 飞行计划申请应当在飞行前1天15时前提出； 飞行管制部门应当在拟飞行前1天21时前作出批准或不予批准的决定，并通知申请人。 [5] （2） 执行紧急救护、抢险救灾、人工影响天气或者其他紧急任务的，可以提出临时飞行计划申请。临时飞行计划申请最迟应当在拟飞行1小时前提出； 飞行管制部门应当在拟起飞时刻15 分钟前作出批准或者不予批准的决定，并通知申请人。 [6] （3） 在划设的临时飞行空域内实施通用航空飞行活动的，可以在申请划设临时飞行空域时一并提出15天以内的短期飞行计划申请，不再逐日申请； 但是每日飞行开始前和结束后，应当及时报告飞行管制部门。 [7] （4） 使用临时航线转场飞行的，其飞行计划申请应当在拟飞行2天前向当地飞行管制部门提出； 飞行管制部门应当在拟飞行前1天18时前作出批准或不予批准的决定，并通知申请人，同时按规定通报有关单位。 [8]
三、通用航空飞行保障规定
《条例》第4章对于通用航空飞行保障作出了如下规定 [9]：
（一） 通信、导航、雷达、气象、航行情报和其他飞行保障部门应当认真履行职责，密切协同，统筹兼顾，合理安排，提高飞行空域和时间的利用率，保障通用航空飞行顺利实施。
（二） 通信、导航、雷达、气象、航行情报和其他飞行保障部门对于紧急救护、抢险救灾、人工影响天气等突发性任务的飞行，应当优先安排。
（三） 从事通用航空飞行活动的单位、个人组织各类飞行活动，应当制定安全保障措施，严格按照批准的飞行计划组织实施，并按照要求报告飞行动态。
（四） 从事通用航空飞行活动的单位、个人，应当与有关飞行管制部门建立可靠的通信联络。在划设的临时飞行空域内从事通用航空飞行活动时，应当保持空地联络畅通。
（五） 在临时飞行空域内进行通用航空飞行活动，通常由从事通用航空飞行活动的单位、个人负责组织实施，并对其安全负责。
（六） 飞行管制部门应当按照职责分工或者协议，为通用航空飞行活动提供空中交通管制服务。
（七） 从事通用航空飞行活动需要使用军用机场的，应当将使用军用机场的申请和飞行计划申请一并向有关部队司令机关提出，由有关部队司令机关作出批准或者不予批准的决定，并通知申请人。
（八） 从事通用航空飞行活动的航空器转场飞行，需要使用军用或民用机场的，由该机场管理机构按照规定或者协议提供保障； 使用军民合用机场的，由从事通用航空飞行活动的单位、个人与机场有关部门协商确定保障事宜。
（九） 在临时机场或者起降点飞行的组织指挥，通常由从事通用航空飞行活动的单位、个人负责。
（十） 从事通用航空飞行活动的民用航空器能否起飞、着陆和飞行，由机长 （飞行员） 根据适航标准和气象条件等最终确定，并对此决定负责。
四、升放和********的规定
通用航空通常还涉及升放和********的活动，为了规范这一行为，《条例》第5章对于升放和********的活动作出了如下具体规定。