教育公共治理（educationalpublicgovernance）是指政府、社会组织、市场、学校、公民个人等多元教育治理主体对教育公共事务进行协作管理，以增进教育公共利益最大化的过程。这是现代社会教育管理改革的一个方向。在教育价值取向、能力选择日益多元化的今天，由多元教育治理主体通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，在相互依存的环境中彼此合作、分享权力、共同参与教育公共事务管理，共同生产或提供教育公共产品与公共服务，并共同承担相应责任，可以最大限度地确保教育的可持续发展。教育公共治理的目的在于促进教育公共权力向社会的回归，实现多元治理主体之间的良好合作关系，最终旨在形成以学生发展为本、面向学校教育实际、积极回应内外环境变化、促使教育自主发展的新型教育公共服务体系。
一、坚定“行政管理”走向“公共服务”的目标，加快转换的步伐教育，说到底是一项公共事业，构建现代教育公共服务体系，是教育制度改革必须追寻的目标。教育公共服务是政府社会性公共服务的一部分，它以满足广大公民及组织特定的教育需求为宗旨，以教育公平为导向，对公共教育资源进行优化配置，实现为社会培养人才、提高公民素质、促进经济发展、建设和谐社会目标的社会生产与供给过程。现代教育公共服务体系的构建，既有利于解决以往教育管理制度存在的“越位”、“错位”、“缺位”等问题，更好地实现教育公平，为群众提供更优质的教育服务；又有利于促进社会公平正义与和谐社会的建设。要正确处理中央政府与地方政府的关系、市场与学校的关系、政府与市场的关系。合理的教育制度和教育体制的设计，应该坚持以人为本的教育公平、教育竞争、教育民主、教育开放、教育创新、教育发展的价值取向。教育制度和体制改革创新的目标选择应该是：政府宏观管理，社会广泛参与，市场适度调节，学校自主办学。
在推进构建教育“公共服务”的进程中，我们首先应该确立以下指导思想：坚持教育优先发展，把教育公平当作国家教育发展的基本政策；保障教育发展的区域平衡；保障弱势群体的教育权益；努力培育和发展教育中介组织；构建学校家庭社区合作协商制度。具体从以下几个方面着手：
（1）政府主导是支点。教育均衡能不能推行，教育公平能不能实现，政府主导是支点。全面推进教育均衡发展的责任在政府。强化政府投入责任，完善公共财政支持体系，大幅度增加教育投入，是教育改革和发展的迫切需求。为此，政府应当加大统筹力度，调整财政支出结构，新增教育经费优先用于义务教育均衡发展，不断提高保障水平。
（2）均衡发展是重点。鉴于现阶段客观存在的城乡、区域和学校间存在的明显教育差距，实现教育公平的第一步就是教育资源的均衡发展。我们说教育公平是起点上的公平，基础教育是重点保障对象。义务教育的重点任务是推进基本教育公共服务均等化，切实缩小校际差距，形成惠及全体学生的公平教育。国家在现有教育资源配置上，不仅要兼顾城乡、区域的平衡，提供相对公平的教育资源，而且还需要采取一定的措施，加大优质学校对薄弱学校的支持力度，通过培训、流动、帮扶、结对等多种形式，尽快缩小校际间的差距，实现“低谷隆起式”的共同发展。
（3）改革创新是难点。改革创新，是在当前情况下实现教育公平战略目标的重要手段。教育公平是以一定的社会历史条件为基础的，公平不等于平均。教育公平与办学特色是不矛盾的。深化教育体制改革是一个系统工程，需要可行性的路线图，其成败决定于实施细节的可操作性和落实的效率，更需要立法来约束。进一步深化教育教学改革，需要全面实施素质教育，提高教育质量，建设现代国民教育体系和终身教育体系。要探索教育的多元化，追求教育公平与教育效率的统一。建立新的教育评价体系，要重新认识教育的本质，以及政府、学校在发展教育过程中应该承担的职责，在全社会建立一个多层次、多元化的教育培养、评价模式。
现代教育服务体系运作模式，是全面提高教育质量，促进教育公平的运作模式。具体来看：
第一，强化学校教育主阵地。通过优化学科课程、落实活动课程、开发环境课程等有效措施，形成学科教学、活动教育、环境育人三大支柱，力求把素质教育落实在每一堂课上、每一次活动中、每一个角落里。同时，要把校园文化建设作为突破口抓好，它是反映学校办学水平与文明程度的重要标志，也是全面实施素质教育的重要途径。
第二，树立科研兴教意识。要强化科研兴教意识。一是坚持科研兴教战略，从教育科研寻出路、求发展；二是向教育科研要质量、要效益；三是靠教育科研出成果、创名优。要明确教育科研目标。一是建立跨世纪的教育科研体系；二是构建适应本地、本校易操作的素质教育模式；三是形成研究、推广、应用“一体化”的高效型教育科研格局。要健全教育科研网络。一是创办一批科研示范学校、基地；二是构成一级推动一级、一层带动一层的优势辐射主框架；三是建立各类教育科研协作体；四是培养教育科研骨干。
第三，健全依法治教机制。就教育系统内部而言，应健全三类机制：一是就学管理机制。改革招生制度，如就近入学等；制止择校，如加强薄弱学校工作等；严格学籍管理，如把好学籍注册关等；严禁辍学，如倡导扶贫就学等。二是“四控”减负机制。从控书入手，制定中小学学生用书管理规定；从控量入手，严禁在节假日、早晚给学生补课；从控考入手，改革考试制度；从控赛入手，中小学一般不搞学生竞赛。三是综合评估机制。抓好素质教育质量综合评估；抓好单位和个人年度工作综合考评；抓好办学水平综合督导评估。
第四，推进学校教育整体改革。首先，区域性整体改革。一是聘请专家指导，进行体制改革实验；二是按整体谋划、部分入手、主题展开、系统整合的原则构建改革方案；三是按整体运作、分步推进、重点突破、整体优化的原则推进改革运行。其次，学校教育整体改革。一是学校办学体制改革，主要开展以校长负责制为中心的“四制”（校长负责制、教工聘任制、结构工资制、经费保障制）改革；二是学校管理运作模式改革，主要以实行目标管理为中心的“四管理”（目标管理、全程管理、全员管理、量化管理）改革；三是学校育人实践模式改革，主要以推广“愉快教育”教学模式为中心的“四体系”（素质教育思想体系、课程结构体系、教育内容体系、教育方法体系）改革。
第五，形成“三位一体”的合力，推行“三全”质量管理模式。“三位一体”的合力是指学校教育、家庭教育、社会教育的有机结合，教育合力是实施素质教育，提高整体效能的重要保证。为了提高学生的素质教育，各学校应成立家长委员会，办好家长学校，聘请校外辅导员等配合学校做好学生的教育工作。一是全面评价。要制定学生素质综合考评规程，建立和完善评价体系，认真进行思想品德、科学文化、劳动技能、身体、心理等方面素质的综合考评。二是全程管理。要科学设计育人工作的全过程，制定各流程环境的工作质量标准，实现标准化管理，形成有效的调控机制。三是全员管理。要充分调动全员参与质量管理的积极性，提高全员素质，建立激励机制，强化全员工作质量意识。
二、完善教育资源分配模式
教育公平是社会公平的基础。在追求教育质量的同时追求教育公平是当代世界各国教育改革与发展的主题，也是我国建设和谐社会的重要议题。事实表明，要想使教育真正产生效率和公平共存的效果，首先必须形成合理的教育资源分配模式，使所有人都能平等地享受教育资源，否则，教育也只能变成扩大贫富差距的工具。
过去，当政府作为教育资源配置的主体时，往往通过行政指令来满足这种需要，但是，常会出现教育资源分配不合理的现象。究其原因，除了资源短缺不得不采取一些“集中力量办事”的客观原因外，过于依赖行政命令手段配置教育资源，忽视市场经济这只“看不见的手”的调控作用也是一大原因。要使教育资源分配趋向合理化，实现其效率与公平的辩证统一，就必然要完善教育资源分配模式，以适应教育事业的发展。
（1）形成教育公共治理的社会参与制度。为了使各类教育利益相关者特别是弱势人群充分、自由地表达他们的利益诉求，除了重大教育决策实施听证制度和咨询制度以外，应在各级教育决策系统特别是学校管理的决策活动中建立教育行政听证制度、咨询制度和监督制度，保证教师、家长、学生、社区人员等所有的教育利益相关者能够有机会参与教育的公共治理，以保障教育资源得到合理使用，实现其应有的社会效益。
（2）构建教育公共财政供给模式。教育公共财政供给模式是实现教育公共治理与服务的重要基础，并在一定程度上决定着教育公共服务的发展形态，影响教育公共服务的内容和形式。构建教育公共财政供给模式的根本目的是扩大政府对教育领域的投入，提高有限资源的配置与使用效益，保证在有限资源的约束下最大限度地促进教育公平。构建教育公共财政供给模式的主要任务是确立教育公共财政的调控目标，通过建立完善的教育公共财政制度，实现教育公共服务的充足供给、合理配置、注重公平、兼顾效率，从投入量、投入结构、投入来源三个方面来完善教育公共财政调控对策。
（3）建立对弱势群体的补偿制度。弱势群体在任何国家都存在，随着经济发展、生活水平提高，应该逐步解决弱势群体的教育问题，以体现教育机会均等的原则。按照罗尔斯“不均等地对待不同者”的公平原则，对处于不利地位者的利益就应该用“补偿利益”的办法来保证。在公平的原则下，对不同需求的群体所投入的资源，应体现出“不等”，使处于不利地位的学生得到补偿文化经验不足的机会。为体现公平的理想，教育资源的分配应优先考虑对物质条件较为欠缺或处于“文化落后”地区的学校制定补偿措施。同时，也要给处于弱势地位的受教育者提供补偿，如完善助学贷款保障制度，以保障一些处于弱势群体的学生也能接受较好的高等教育，进而保障其毕业后能找到一份较好的工作，缩小与其他人的收入差距。最后，要建立对民办院校的资助制度。民办院校对于公办院校来说，也处于弱势地位，对民办院校进行制度性补偿，有利于教育资源惠及更多的人群，实现教育资源享受的普遍性与公平性原则。
（4）建立社会广泛参与的办学体制机制。从教育历史发展进程上来分析，政府承担的应该是基本的、大众的、公平的教育，而社会承担的应是高端的、精英的、非均等的教育。公办教育、民办教育都是民族的教育；公立学校、私立学校都是国家的学校。我们的教育体制改革应该推进办学结构多元化，民办、公办和股份制办学平等竞争，共同发展。我国教育体制存在的一个重要问题就是教育所有制结构不合理，也就是公立学校、私立学校、股份制学校结构不合理。教育具有社会公共服务事业和产业的双重属性。承认教育的公共服务事业属性，就要承认教育具有与经济运行不同的规律，肯定政府对教育负有主要责任，教育不能完全进入市场，不能产业化和市场化；而承认教育的产业属性，就要肯定教育是人力资源和知识的生产部门，教育通过人力资源、知识与市场的交换，会增加社会财富的产生，也就是要肯定教育在一定范围和一定程度上可以运用产业运作方式和市场调节机制。我认为，应该将现有30%的公立学校，特别是公立大学进行非国有改造，大力促进私立学校、股份制学校的发展，大力加强民办教育发展的“一体制五机制”建设，即建设公立学校、私立学校、股份制学校平等竞争、共同发展的办学体制；建设非义务教育公退民进，调整教育所有制结构的机制；建设公办教育提供公平性教育资源，民办教育提供选择性教育资源的政策机制；建设私立教育、公办教育、民办教育一视同仁、有教无类的服务机制；建设民办学校国际交流和国际化发展的机制；建设民办学校自主发展、自我激励、自我约束的管理机制，进一步改善促进民办教育发展的体制机制环境。
（5）建立完备的学校内部教育资源分配制度。各院校对自身已有的教育资源应进行合理调配，以实现教育资源的最优化与公平原则。一是要注重对学校重点建设的学科教育资源的分配，以保证重点学科建设顺利完成。二是对学校一些弱势学科要出台扶持政策，以促进其发展。三是对学校教育资源的投入与使用要进行具体、科学的管理与规划，以免造成浪费。四是要加大对学生的生活、学习与身心健康的教育资源的投入，以保障学生的基本权利。五是正确处理教师与学校行政人员之间的资源调配关系，在满足教学资源的前提下，保障学校行政费用的支出。
（6）建立和完善教育投入的绩效评估体制。这是一个我国教育领域长期没能注意的问题。在报端，我们经常可以看到这样的报道，某地用大量的教育经费为一些所谓的“重点校”“锦上添花”，而一些乡村的师生却只能在破庙里上课；有的地方好不容易集资盖起了学校，但由于缺乏论证，学校盖好了，却因为招不到学生，被迫将教学大楼改作他用……或许，这些事例并不是普遍的，但它们所反映的教育资源分配不公和浪费的问题，却制约着教育的发展。人们越来越认识到：教育资源，也有一个“投入—产出”效能的评估问题。作为一项公共事业，纳税人有权利知道他们的钱究竟是不是发挥了应有的效能。当然，教育事业的迟效性往往为“效率”、“效能”、“效益”的评估带来很大的难度，但当教育投资规模越来越大时，我们不能不关注这一点。
总之，解决基础教育资源分配不均衡的问题，教育管理部门应该从源头上入手。譬如，要允许所有的公立和私立学校进行公平竞争，打破少数公立名校的垄断局面。只有竞争才能导致垄断资金耗散，最终使学校之间的待遇差别减少，教师资源自然会实现均衡的配置。教师资源均衡配置了，学校的硬件设施也均衡配置了，学生的受教育机会自然就实现了均衡分配。政府的职责不是阻碍市场经济规律发挥作用，而是通过财政再分配手段扶持后进学校。例如，政府应当增加对后进学校的财政投入，补贴在后进学校任教的优秀教师，鼓励名校对后进学校的帮扶，奖励后进学校和后进学生的进步，改善后进学区的教育环境。总之，政府的作用不应该是粗暴地“抑强”，而应该主要是“扶弱”。
三、改进教育供给与管理体制
完善“分配模式”，是从“行政指令”走向“公共治理”的重要方面，但教育资源要转化为现实的教育力，还需要通过教育主体的工作，实现有效的教育供给。因此，要对改进当前的教育供给和管理体制，给予足够的重视。
要改进教育供给和管理体制，就必须建立政府对教育的宏观管理体制。政府对教育的宏观管理体制发轫于美国。早在20世纪30年代，自由竞争带来的经济危机促成了罗斯福新政的出台，自此，强调联邦积极干预的凯恩斯主义理念与实践就开始明显地改变着美国的传统分权体制。随着联邦政府的干预意识、职能和权力的不断加强，其相应的社会责任也在逐步加大，特别是二战中的获胜更是极大地彰显了联邦的整体作用。1946年的《退伍军人教育法》首开战后联邦干预和担责教育的先河；1958年《国防教育法》和1965年《美国初中等教育法》的颁布实施，把联邦的教育干预权力和责任承担扩展到整个教育领域，形成了完整的教育干预法律体系。我国教育体制改革首要是对国家宏观教育管理体制进行创新，强化政府承担教育管理的职责。国家应由对学校的直接行政管理，变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。政府的管理职能范围不在于微观领域而在于宏观的政策领域，其本质是提供公共服务。政府的教育管理职能主要体现在：教育立法及完善配套制度，做好所辖范围内与经济社会发展相适应的教育事业发展规划、拨款；规定校长、教师的任职资格和聘任制度；制定各级各类学校的设置标准及审批程序；制定基本的学制、学历和学位制度、专业人才培养目标；调控学生规模，依法对学校进行监督与评估。要强化依法办教、依法管教的教育法制思想，建立和完善国家管理教育体系的法制体系。要系统建立与完善幼儿教育法、基础教育法、义务教育法、职业教育法、高等教育法、终身教育法、特殊人群教育法、少数民族教育法、教师法、教育经费保障法、受教育者权益保障法、民办教育法、开放教育法、教育评价法、学校安全法等。政府对教育的宏观管理体制设计，应重点从教育方针、办学体制、教育规划、教育评价、教育经费、教师社会保障、教育国际安全等方面作出安排，对社会实体财富向教育资源转化作出法律规定。应将教师身份社会化、教职员工收入分配绩效化，校长公选、学校运行管理纳入法制化轨道。具体表现为：
1实现教育公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化
第一，根据不同教育服务项目的性质和特点，采用不同的供给模式，实现教育公共服务供给主体的多元化。例如：对那些不具备规模经济特点、进入门槛不高，而政府独立承担又有些力不从心的教育服务项目就可以向民营企业和民间组织开放。而对那些带有地方服务性质的教育服务项目要采取“谁受益，谁负责”的策略，提高地方政府和有关部门的投入积极性和投入力度。对那些关系到社会公平、公民基本权利的教育服务项目就需要依靠国家公共部门来保障其服务的数量和质量。第二，要从我国经济发展的实际状况出发，建立和健全公共财政体制，加大政府对教育公共服务的投入。要通过教育公共服务体制的创新，实现供给方式的多样化。根据我国城乡之间、不同的区域之间存在较大不平衡的情况，提供不同的教育公共服务，采取分步推进，逐步消除城乡之间、不同区域之间在教育公共服务方面存在的差别。第三，要不断扩大教育公共服务的覆盖范围。这主要包括以下三个方面：一是要不断扩大教育公共服务项目的范围，以满足人民群众不断增长的多方面的物质和精神需求；二是要不断扩大教育公共服务不同群体的覆盖范围，满足不同职业、不同年龄人群的公共需求；三是要不断扩大教育公共服务区域的覆盖范围，实现教育公共服务供给主体多元化和供给方式的多样化。这一方面可以减轻政府的财政负担，另一方面也可以提高教育公共服务的质量和效率，还能够扩大服务范围，惠及更多的国民。需要注意的是，教育公共服务供给主体多元化的建设要切实体现教育服务的“公共性”，更要体现教育服务的公平原则。
2完善教育公共服务的监管体制
追求公平是教育公共服务的基本特征。长期以来，我国的教育评价都是由政府组织进行的，这种教育评价并不利于教育公共服务公平性的实现。因为政府本身就是教育事业的承办者、学校的管理者，这样的身份使其难以客观、公正地对教育公共服务进行评价。因此，要实现教育评价的公平性，评价机构的中立性是关键。建立以中介评估为主导的多元化教育监管和评价体系，是实现教育公共服务公平性的重要手段和途径。第一，要实现教育行政部门与监管部门分离，成立独立的教育监管机构。虽然我国各级政府都有教育督导机构，但这些机构主要是针对下级部门和学校，其权力归属不明确，对同级政府部门缺乏制约性。在我们国家整个行政监督体系中，行政监察以其监督的专门性、全面性、权威性而居于非常突出的地位，因此，建议在监察部门下设教育监察部门，这样有利于对教育行政进行有效监督，同时，在全国人大设立教育法律监察委员会，地方也设立相应机构，组建监督信息网络。第二，完善教育监管法规。当前，我国的教育监管法规还不完备，从《义务教育法》、《教师法》等现有法律文本中不难发现，有关“监管”的法律规定很少，而且在这些仅有的规定中又以原则性要求居多，缺乏翔实的实施细则和责任分工，不够系统，导致在实际的监管工作中常常出现操作难的问题。所以，完善教育监管法规是对教育公共服务进行有效监管的一个重要前提和基础。第三，要充分发挥社会监督的作用。只有将政府的专门监管和社会监督结合起来，才能形成多线形的监督网络，才能有效地对教育行为进行监管。其中最重要的就是发展社会性教育评估中介组织，对政府某些政策、规定、行为进行调研、评估，并通过舆论的作用，对政府行为进行评价。同时，可以引入“专家小组”或“顾问团”等监督机制。因为“专家小组”或“顾问团”常常为教育行政主管部门的教育决策提供建议，他们对一项教育决策的产生、实施以及结果有着专业的认识，可以通过他们对决策者和决策过程进行监督，从而实现决策的科学化、合理化。第四，将“听证制度”引入教育行政部门政策的制订和执行中。所谓“听证制度”是指政府组织在做出直接涉及公众或公民利益的公共决策时，听取利益关系人、社会各方及有关专家的意见以实现良好治理的一种必要的规范性程序。这一制度的功能在于公民直接参与公共决策，听取不同利益代表的声音，保障社会公正，规范决策机制，使决策公开化、透明化、规范化，提高效率与理性决策。