书城法律京师法律评论(第七卷)
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第65章 学科专论(17)

非互惠性条约包括那些设立“相互依赖”义务以及“整体义务”的条约。在“相互依赖”的条约中,每一个当事国的义务都依赖于所有其他当事国相应的履行行为,一方当事国的根本违约会损害适用于全体当事国的制度,而不仅仅是损害违约国与其他当事国的关系。菲茨莫里斯认为这种条约的典型例子是那些涉及裁军、禁止使用核武器、要求在特定区域或特定季节禁渔的条约。[12]而在整体性条约中,每一当事国的义务履行并不依赖于其他当事国相应的履行行为,这些义务本身具有绝对性,这方面的例子有《禁止种族灭绝公约》、《关于战俘待遇的日内瓦公约》等具有人权保护和人道主义性质的条约。在这种情况下,任何由两国或多国订立的与先约冲突的后续条约都是无效的,因为这种义务的目的往往是保护人类整体利益,违反这种义务将必然导致违反先约,此时后约将整体无效。总的来看,菲氏关于条约冲突的主要观点是要求适用先约,同时尽量限制对后约进行无效处理。不过,在先约中明确禁止缔结后约的情况下,后约是否无效,菲氏则表示并不清楚。[13]

第四任特别报告员沃尔多克一方面同意其前任的观点,另一方面,他并不认为与互相依赖性或整体性条约相冲突的条约就会无效。理由如下:首先,国际法上并没有支持后约因与在先的互相依赖性或整体性条约冲突而无效的案例。即使在“奥斯卡钦案”与“多瑙河委员会案”中,常设国际法院也没有认为相关后约就会自动无效。其次,如果后约可能会因与具整体性质或互相依赖性质的条约相冲突而无效,那也只是由于这些条约的规定包含有强行法性质的条款。也就是说,是公约义务的强行法性质而不是义务的整体性导致后约无效。[14]再次,这些具有互相依赖性质或整体性质的义务范围非常广泛,有些甚至是技术性的规则,有些还允许条约当事国按照一定程序提出保留,违反这些规则将导致条约无效的做法无异于把这些规则上升到了强行法的高度,显然与强行法的含义和特点不符。最后,那些属于同一事项的条约义务往往会具有整体性或相互依赖性的性质,对条约进行适当的修改是这些条约的当事国修改相互间关系最为重要的手段和方法。[15]修改的目的一方面是使得原有条约继续有效;另一方面则使得修改后的条约能够适应新形势的要求,这也要求后约不得因为与先约冲突而无效。上述这些理由使得沃尔多克最终基本摒弃了后约无效的观念。他认为,仅仅在后约违反的先约具有强行法性质的特定情况下,后约才会无效;在其他情况下,后约仍然有效,这时的主要问题是哪项条约优先适用以及引发的国家责任问题,而非后约的效力问题。

《公约》最终采纳了沃尔多克的大部分意见,没有规定后约与先约冲突时无效,并把条约效力与因违反条约所导致的国家责任问题区分开来,同时设置了专门条文解决ABC—AB型条约冲突。

2.ABC—AB型条约冲突与条约修改、条约因违约而终止或停止施行问题

ABC—AB型冲突实际上就是先约部分缔约国随后自行缔结相互间协议(inter se agreements)对条约进行修改,这一问题的规则见于《公约》第39~41条。根据第41条的规定,如果多边条约中明确规定当事国可以相互间缔结变更彼此间权利义务的协议,那么当事国就可以进行相应的条约修改。而在条约没有规定当事国可进行修改时,只要满足以下三个条件:仍然可以进行修改;修改不影响其他条约当事国享有条约权利和履行条约义务;不有损于原条约的目的与宗旨以及条约没有明确禁止修改。如果当事国对条约进行了修改,应该把修改的意思以及修改的内容通知其他当事国。在条约明确允许当事国进行修改的情况下,这种通知要求并不是必需的,除非条约本身要求进行这种通知。

当事国违反上述条件所做出的修改,显然构成对原条约的违反,这种违约行为的法律后果规定在《公约》第60条中。根据该条的规定,在修改严重违约情况下,未参加修改的原条约缔约方可以通过一致同意的方式集体终止或停止原条约。另外,受非法修改特别影响的当事国可以在自己与非法性相互间协议缔约方之间中止实施原条约,修改构成的重大违约彻底改变了其他当事国履行条约义务的立场时,任何受影响的当事国都可以中止实施条约。[16]对于那些违反规定做出非法修改的当事国而言,也应该就其非法修改行为对原条约的当事国承担责任。但是,这种相互间协议虽构成了对原条约的违反,却并不因此而绝对无效,[17]当然,原条约具有强行法性质的情形则不在此限。

(三)AB—AC型条约冲突问题

1.《公约》缔结过程中关于AB—AC型冲突的讨论

劳特派特认为,如果A国与B国订立条约后,又与C国订立了严重违反先约的条约,后缔结的条约无效。如果C国是在明知与A国订立条约会违反先约的情况下订立后约,后约无效就是对其的惩罚;而如果C国是在并不知晓这一情况时缔约,C国就有权要求A国赔偿因条约无效带来的损失。[18]菲茨莫里斯则认为,此时先约应该优先适用。如果A国在与C国缔结后约时未提到与B国缔约的事实,A国就违反了善意原则,C国有权就此要求赔偿,但后约并不因此无效。沃尔多克则赞同菲茨莫里斯的观点,并认为如果C国知道先约的存在却仍然与A国订立后约,就应该根据先法原则适用先约;如果C国在缔结后约时并不知道先约的存在,此时就应该根据后法原则适用后约,即先约与后约何者将优先适用,取决于C国是否知晓先约的存在。[19]国际法委员会阿戈(Ago)委员对此表示反对,他认为此时应该由A国而不是C国来承担责任,而且,判断C国在缔约时是否知晓AB条约的存在,无疑是非常困难的。[20]国际法委员会最终赞同阿戈委员的观点,既没有采用先法原则,也没有采用后法原则来处理这种冲突,而是在《公约》第30条中加上了第5款,规定第30条的冲突解决方法不妨碍国家责任问题。这表明国际法委员会已经认识到,此种冲突无法仅仅依靠条约法制度来解决。

2.AB—AC型条约冲突的解决路径

从目前国际实践来看,要想这种冲突的解决,必须将国际条约法与国家责任法的相关制度结合起来。对此,国际法院在“加布奇科沃—大毛罗斯项目案”(Case concerning the Gabcikovo-Naygmaros Project)中有着经典的论述。根据国际法院的思路,国际条约法与国家责任法处理的是不同的法律问题:条约法主要涉及条约的效力问题,而国家责任法主要涉及违反或者不履行条约的后果。国家责任法上免除国家行为不法性的理由不能作为违反条约的抗辩事由,因此匈牙利的行为已经构成对条约的违反。

国际法院的这种阐述对于我们理解和解决AB—AC型的条约冲突十分重要。在这种冲突中,A国面临的是相冲突的两项条约义务,履行其中任何一项都会导致对另一项义务的违反,并进一步引发A国的国家责任问题。简单来说,A国在此情形下似乎有权选择履行先约或是后约,并就其不履行先约或后约的行为向缔约相对方承担国家责任。此时,履行哪个条约的选择权似乎掌握在A国手中,其可以通过衡量政治战略利益或者违约后果,选择履行对其相对有利的条约。这与其说是一种解决冲突的方法,不如说是一种在冲突无法解决情况下所做出的无奈之举,因此也遭到了许多批评:首先,将履行的选择权赋予A国是否合理存在疑问,因为A国对于此种冲突的形成似乎负有最大的责任,甚至存在过错。由于A国肯定会选择履行对其更有利的条约,同时选择承担相对较轻的国家责任,这样,有过错的违约方反而能合法采取措施尽量减轻自己的损失。其次,赋予A国选择权无异于将B、C两国在各自条约中的权利置于一种无法确定的状态,其条约权利的享有完全取决于别国(A国)而不是本国的意愿,这似乎有违国家主权原则。最后,即使通过国家责任给予B国或C国相应的救济和赔偿,也不能保证这是对B国或C国最为有效的救济,因为有时条约的实际履行给B国或C国带来的利益会远远高于其从赔偿中获得的利益,这使得国家责任的补偿作用无法充分实现。尽管这种方法有上述缺陷,但现代国际法始终也没有能够找到更为合适的解决方法,至少在目前来看,这一问题很难在短期内获得解决。

四、后法优先原则简评

《公约》第30条所规定的后法优先原则是为解决条约冲突而进行的一次大胆尝试,考虑到条约冲突是条约法中最为复杂、最为模糊的一个问题,[21]这一尝试对国际法的发展具有积极意义。但是,用一个条文解决如此困难而复杂的问题,显然有些不切实际。为此,第30条在实践中也受到了许多批评,[22]甚至还有人认为该条根本就没有能够起到条约起草者预期的效果。

第一,第30条的规定在适用上具有剩余规则的性质,实践中的很多条约冲突往往在适用本条之前就通过诸如条约解释、探求当事国真实的缔约意图等其他方法进行了处理,这无形中压缩了后法原则的适用范围。

第二,第30条对于一些客观存在的条约冲突没有能够做出合理的反映,典型的例子是上述AB—AC型的法律冲突。第30条对该种冲突保持沉默的主要理由在于此种冲突更多涉及的是国家责任法而不是国际条约法的问题,但由于现行国际法至今还没有在国家责任领域中制定出完整统一的国际公约,因此,在相关公约通过之前,国家责任的确定、承担等问题恐怕只能根据国际习惯规则和散落在各种国际公约中关于损害责任的规定来处理,这也给此种类型的条约冲突解决带来了一定的困难。

第三,《公约》制定至今,国际法经历了飞速发展,国际条约的内容也不断更新,这也使得这些近半个世纪以前制定的条约冲突规则在适用时有些捉襟见肘,很难对国际法的新发展做出全面有效地反映。如国际法在其晚近发展中,出现了一种所谓“对一切义务”,这种义务在外延上要大于国际强行法义务,其保护的对象是国际社会整体利益,任何国家都可以就违反此种义务的情势援引国家责任。虽然该义务的出现没有在国际法规范体系中创造出一种明显的效力等级,但其毕竟与传统国际法义务有着很大的差异。一旦国际法规范与此种性质的规则发生冲突,是否还能适用,或者说能在多大程度上适用第30条的规定来处理,并没有形成统一的认识。如国际人权条约的目的往往不在于维护双边关系,而在于保护整体人权。对此,有学者认为,这种冲突不宜采取后法原则来解决,否则就会忽略国际法律体系的多元化,因为这些条约在目的和价值上存在区别。这样,当事国就不能够通过订立相互间协议来降低人权保护标准和规避多边人权公约义务。[23]如果两个或两个以上人权公约当事国缔结了一个降低权利保护标准的相互间协议,无疑将会损害公约其他国家的利益。

第四,公约本身并没有涵盖所有解决条约冲突的方法,诸如特别法优先等原则并没有被纳入公约的规定之中。虽然这其中的原因比较复杂,但在客观上终究还是限制了公约在解决国际条约所产生的大量冲突时所能够起到的作用。

上述关于后法优先原则的种种缺陷使得很多人都呼吁对《公约》第30条的规定进行修改。不过,既然第30条在适用性质上属于剩余规则,那么我们不妨把更多的精力放在修改或发展那些与剩余规则相对应的优先适用的规则上,对现行条约解释方法、特别法优先原则等进行进一步的审视和检讨,同时努力发展出更适应国际实践需要的新方法,而将第30条所规定后法优先原则作为一种“兜底条款”,以备冲突解决的不时之需。考虑到对第30条进行修改在实体和程序上所存在的难度,上述方法应该是一种不错的选择。